Vers une inquiétante banalisation de la Caisse des dépôts

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Le projet de loi Pacte transforme le statut de la Caisse des dépôts pour rapprocher l’établissement public des « standards du droit commun bancaire ». Les syndicats craignent que cette banalisation ne soit le prélude à une privatisation. La direction évoque une simple modernisation.

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Créée en 1816, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) joue depuis plus de deux siècles un rôle tout à la fois considérable et très singulier dans l’économie française. Considérable parce que l’établissement public est l’investisseur de long terme de la place de Paris ; parce qu’il gère une bonne partie des caisses de retraite des Français ; parce qu’il est le principal financeur des collectivités locales ; ou encore parce qu’il gère le Fonds d’épargne où est centralisée une partie de la collecte du livret A, qui finance le logement social. La Caisse est aussi tout à fait singulière parce qu'elle est placée depuis sa création sous la protection du Parlement et dispose d’un statut d’autonomie vis-à-vis du gouvernement.

Cette puissance financière et cette autonomie au service de l’intérêt général ont agacé de nombreux gouvernements. Dans la fureur libérale qui a submergé la France depuis plus de trente ans, il s’en est même trouvé certains pour rêver de privatiser la Caisse des dépôts. L’oligarchie de l’inspection des finances et de la direction du Trésor a, de son côté, toujours été en guerre contre la CDC, espérant obtenir sa banalisation pour mettre la main sur les fonds considérables qui sont sous sa gestion.

Mais tous ces projets, de la simple banalisation jusqu’à une privatisation, avaient jusqu’à présent capoté. Politiquement trop sensibles ou trop sulfureux, ils n’avaient jamais abouti. Force de régulation, de stabilité et d’intervention dans l’économie française, la CDC, qui est en quelque sorte le banquier de l'intérêt général, a résisté à tous les assauts.

Mais avec Emmanuel Macron qui gère le pays à la manière d’un banquier d’affaires, faisant sans cesse la part belle aux appétits privés au détriment de l’intérêt général, ces temps sont peut-être révolus. Multipliant les projets de privatisation les plus contestables, de la Française des jeux jusqu’à Aéroports de Paris en passant par Engie, le gouvernement a aussi prévu, dans son projet fourre-tout de loi Pacte, plusieurs dispositions qui concernent la CDC.

Des dispositions qui, pour certaines d’entre elles, peuvent paraître techniques ou anodines, mais qui, toutes ensembles, intriguent et finissent par soulever une cascade de questions : mais que cherche donc le gouvernement et pourquoi ne joue-t-il pas cartes sur table ? Au travers de la banalisation de la CDC qui se profile, n’est-ce pas une privatisation que veut préparer Emmanuel Macron ? C’est la crainte des syndicats de la puissante institution financière. Et quand on examine de près les dispositions insérées dans le projet de loi, on ne peut pas leur donner tort : c’est peut-être la plus contestable et la plus dangereuse des privatisations qui est sur les rails. Ce que conteste la direction de l’établissement.

Pour comprendre les enjeux de cette réforme, on dispose de deux documents, à savoir le projet de loi lui-même et l’avis du Conseil d’État. Ces deux documents ont été publiés jeudi 19 juin au Journal officiel. On peut les consulter ci-dessous.

Voici d’abord le projet de loi Pacte :

Et voici l’avis du Conseil d’État :

À la lecture du projet de loi, on a d’abord tôt fait de comprendre que l’autonomie de la CDC, qui constitue depuis deux siècles son ADN, est malmenée par deux dispositions majeures, donnant la main au gouvernement sur des points décisifs du fonctionnement de l’institution financière.

D’abord, l’article 30 du projet de loi modifie la composition de la commission de surveillance de la CDC, dont le nombre des membres va passer de 13 à 15. Les salariés de l’établissement public y trouveront leur compte, puisque deux de leurs représentants pourront y siéger – ce qui est assurément une disposition vertueuse. Mais dans le même temps, l’État va disposer d’un contrôle renforcé, puisqu’il aura désormais la possibilité de nommer quatre personnalités qualifiées au sein de cette commission.

Explication : « Cette instance comprendra désormais la présence de quatre personnalités qualifiées désignées par l’État, à raison de leurs compétences dans les domaines financier, comptable, juridique et économique ou dans celui de la gestion, qui viendront se substituer aux représentants de droit des corps de contrôle (Cour des comptes, Conseil d’État) et de la Banque de France », lit-on dans les attendus du projet de loi. Plus brutalement dit : l’Élysée pourra y placer des obligés et mieux contrôler l’établissement.

Autre intrusion en force de l’État dans le fonctionnement interne de la CDC : c’est lui seul qui fixera la ponction opérée à son profit chaque année dans les résultats de l’établissement. Dans les attendus du projet de loi, c’est présenté de manière presque anodine : « L’article 36 vise à clarifier les relations financières entre la CDC et l’État s’agissant des modalités de fixation du versement. La détermination de son montant continuera à donner lieu à un avis de la Commission de surveillance, qui conservera ainsi la pleine faculté de se prononcer sur le versement, avant qu’il ne soit définitivement fixé par décret. »

Mais c’est en réalité une règle du jeu financière totalement nouvelle qui est instaurée : jusqu’à maintenant, le versement effectué par la CDC au profit du budget de l’État résultait d’un accord contractuel ; avec cette loi, Bercy pourra prendre le décret qu’il veut, et piocher dans les réserves de la CDC autant qu’il veut.

Rapprocher la CDC des « meilleurs standards » du privé

Ce changement est considérable, carcla CDC avait été placée dès 1816 sous la protection du Parlement pour la défendre contre l’avidité des gouvernements. Sous des allures anodines, c’est donc une disposition d’une très grande portée qui est prise, tournant le dos à ce que sont l’histoire et la raison d’être de l’institution financière publique depuis deux siècles.

Mais il y a encore plus grave. D’un article du projet de loi à l’autre, on comprend vite que sa philosophie générale est de remettre en cause le statut si particulier dont jouit depuis toujours la Caisse pour la rapprocher du statut d’un établissement de crédit ordinaire, ou pour tout dire d’un établissement de crédit privé.

Dans les attendus, c’est dit de manière elliptique, mais c’est dit tout de même : « La modernisation de la gouvernance de la CDC vise principalement à renforcer les prérogatives de la Commission de surveillance, afin de rapprocher son fonctionnement des meilleurs standards en vigueur. » Et les « meilleurs standards » sont visiblement ceux… du privé !

Le ministre Bruno Le Maire a présenté lundi son projet de loi Pacte. © Reuters Le ministre Bruno Le Maire a présenté lundi son projet de loi Pacte. © Reuters

Du même coup, la supervision et le contrôle des activités de la CDC vont changer du tout au tout. Jusqu’à présent, c’était la commission de surveillance de la CDC qui avait la charge de ce contrôle, sous la tutelle des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Avec ce projet de loi, c’est l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) qui en aura la charge. Gendarme des banques privées, cet organisme qui dépend de la Banque de France voit donc ses compétences élargies à l’institution financière publique.

En clair, la CDC va être contrôlée comme s’il s’agissait d’une banque privée, selon les mêmes règles. Ce qui constituera aussi une évolution majeure : comment une institution publique, chargée de missions d’intérêt public, peut-elle être astreinte à des contrôles suivant des règles identiques à celles qui encadrent les activités d’une banque privée ?

Là encore, les attendus du projet de loi présentent cette réforme avec beaucoup de précautions : « L’article 35 vise à soumettre la Caisse des dépôts et consignations au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Cette évolution est rendue nécessaire par le renforcement des compétences de la Commission de surveillance comme organe délibérant, celle-ci ne pouvant à la fois se prononcer sur la stratégie et la gestion de l’établissement et en assurer la supervision prudentielle. En outre, la supervision de la CDC par une autorité indépendante permettra de renforcer la protection des fonds gérés par la CDC et de procurer des garanties accrues quant à la solidité du modèle économique de l’établissement. L’exercice du contrôle prudentiel de l’ACPR restera effectué dans un cadre juridique élaboré au niveau national, prenant en considération, à travers une série d’exemptions, la spécificité du modèle économique de la CDC. À cet égard, la CDC, qui est explicitement exclue du champ d’application du cadre réglementaire prudentiel européen, ne sera pas soumise à la supervision de la BCE. Par ailleurs, l’exemplarité de la CDC sera renforcée, la supervision par l’ACPR permettant d’aligner la CDC sur les meilleurs standards internationaux et européens. L’ensemble de ces dispositions apporte des garanties accrues de solidité financière à l’établissement sans entraver ses capacités d’action. »

Mais d’une formule, la même philosophie du projet transparaît tout de même, puisqu’il s’agit « d’aligner la CDC sur les meilleurs standards internationaux et européens ». Des standards qui sont ceux des établissements privés, happés par la logique du profit, et non ceux d’établissements publics, assumant des missions d’intérêt général.

De cette mutation qui menace la CDC, on a d’ailleurs une autre illustration puisque les règles comptables auxquelles elle doit se plier vont aussi changer. Jusqu’à présent, l’établissement suivait les règles des établissements publics et disposait donc d’un comptable public, responsable sur ses deniers personnels de son activité. À la CDC, ce comptable public est le caissier général. Or cette fonction va disparaître.

Là encore, c’est dit de manière elliptique : « Les articles 33 et 34 visent à moderniser le cadre comptable de la CDC, afin de le rapprocher du droit commun. Cette évolution, qui vise à conférer plus de souplesse à la gestion de la CDC, poursuit le même objectif d’efficacité que le renforcement des compétences de la Commission de surveillance. Suivant les recommandations de la Cour des comptes, il est ainsi proposé la suppression de la caisse générale et de rendre applicables à la CDC les règles de la comptabilité commerciale. Les dispositions relatives aux prérogatives des commissaires aux comptes font également l’objet d’un alignement avec les meilleures pratiques en matière de gouvernance d’entreprise. »

Mais là encore, en quelques formules, c’est la même philosophie qui transparaît, puisqu’il s’agit de rapprocher la CDC « du droit commun » ou d’un « alignement avec les meilleures pratiques en matière de gouvernance d’entreprise ». Autant de formules qui invitent toutes à la même conclusion : c’est l’esprit même de la CDC, sa raison d’être, qui sont menacés avec ce projet de loi.

La direction de la CDC conteste radicalement ce diagnostic. Elle fait valoir que la CDC n’avait pas d’actionnaires, et qu’elle n’en aura pas plus à l’avenir ; qu’il s’agit d’un établissement sui generis et qu’elle le restera ; qu’elle est placée sous la protection du Parlement et que le projet de loi le confirme ; que l’État fait d’autant moins intrusion dans sa gestion que les pouvoirs de la commission de surveillance sont fortement renforcés. Bref, la direction de la CDC conteste une remise en cause de l’autonomie de l’établissement et plus encore une marche inavouée vers une privatisation. Pour elle, le projet de loi n’envisage qu’une modernisation de la caisse et des mesures de toilettage.

Sans doute ces arguments peineront-ils pourtant à emporter la conviction des syndicats de la Caisse, qui sont très inquiets, comme en témoigne cette déclaration du syndicat CGT (pdf, 371.1 kB).

Quoi qu’il en soit, la discussion sur le projet de loi réserve une ultime surprise : va-t-elle clore de manière inattendue un débat éthique qui a créé de très longues controverses au sein de cette commission de surveillance ? Mediapart a en effet publié plusieurs enquêtes sur les indemnités perçues par les hauts fonctionnaires siégeant à la commission de surveillance. Des indemnités pour le moins contestables, car la CDC est le seul établissement public où ces indemnités étaient fixées par les hauts fonctionnaires concernés qui en bénéficiaient, sans être plafonnées par un décret. Les deux membres de la Cour des comptes et le conseiller d’État concernés ont tout fait pour garder cet avantage exorbitant et assez peu conforme à l’idée que l’on peut se faire de l’éthique publique (lire ici).

Les choses pourraient changer, même si le projet de loi ne l’évoque pas. Assez curieusement, l’article 31 du projet de loi prévoit toujours que « les membres de la commission de surveillance (…) perçoivent des indemnités dont le régime est fixé dans son règlement intérieur ». En clair : toujours pas de décret ! Les bénéficiaires peuvent décider pour eux-mêmes ce qu’ils veulent à leur propre profit.

Pourtant, dans son avis, le Conseil d’État – qui a toléré toutes ces dérives les années antérieures, y compris au profit de l’un de ses membres (lire ici) se réveille tardivement, pour s’inquiéter dans son avis de cette pratique qui n’a cours qu’à la CDC : « Le Conseil d’État relève que si aucun principe ne paraît juridiquement faire obstacle à ce que la rémunération des membres de la commission de surveillance soit fixée, comme le prévoit le projet de loi, par la commission de surveillance elle-même dans son règlement intérieur, cette dérogation à la compétence réglementaire de droit commun du premier ministre est de nature à susciter des interrogations voire des incompréhensions. Il invite en conséquence le gouvernement à envisager un encadrement réglementaire des rémunérations versées aux membres de la commission de surveillance, par exemple sous la forme d’un plafond fixé par décret comme c’est notamment le cas pour la rémunération des membres de certaines autorités administratives ou publiques indépendantes. »

Preuve que dans ce projet de loi fourre-tout, où l’on devine presque à chaque article la main d’un lobby lié au monde des affaires ou au monde patronal, on trouve tout de même, en cherchant bien, une disposition qui pourrait être vertueuse. En tout cas si le gouvernement se range pour finir à l’avis du Conseil d’État…

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