Le Portugal en pleine austérité Parti pris

De quoi l’austérité est-elle le nom ? L’exemple portugais

Le débat sur « l'austérité » budgétaire, notamment en France où elle n'a pas commencé, est d'abord un refus idéologique de voir l'éléphant qui est dans la pièce : le poids de l'État dont la « providence » est inégalement répartie, et de la classe sociale qui en dépend. Parlons donc de l'éléphant version portugaise.

Philippe Riès

29 avril 2013 à 08h08

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Si les pays occidentaux sont promis au sort de l’empire romain d’Orient, le débat en cours sur « l’austérité » aura tenu le rôle de celui sur le sexe des anges qui agitait Byzance, selon la légende, quand les hordes musulmanes campaient sous les murs de la ville. Après l’épisode du fantasmagorique « multiplicateur keynésien », avec Olivier Blanchard dans le rôle du clown blanc, voici l’erreur de manipulation du tableur Excel de Reinhart et Rogoff. Ce serait risible si ce n’était si grave.

L’équation des pays européens « sous intervention » de la « troïka » est d’une simplicité biblique. La dette publique n’est plus soutenable quand elle n’est plus refinancée. Décision prise par les créanciers. L’État dit « providence » cesse d’être viable quand la création de richesse privée ne parvient plus à couvrir la charge financière. De ce point de vue, et pour contestable qu’elle soit, la décision très politique des juges constitutionnels portugais de faire sauter des dispositions essentielles du budget 2013 permet de repenser les termes du débat autour de « l’austérité budgétaire » ou prétendue telle. Où l’on ignore, de manière délibérée, non seulement la réalité des chiffres mais aussi la perspective historique, afin d’interdire que ne soit posée la question politiquement très incorrecte du poids de l’État. 

Après le verdict du Tribunal constitutionnel, qui creuse un trou évalué à quelque 1,3 milliard d’euros (0,8 % du PIB) dans la construction budgétaire précaire du ministre des finances Vitor Gaspar, un de ses prédécesseurs à ce poste ingrat, Antonio Bagao Felix, a fort bien posé les termes de ce qu’il appelle « l’arithmétique de l’inconstitutionnalité » : il y a désormais une « raison incontournable » de procéder à la réduction de la dépense publique « de la manière la plus sûre : celle du volume (de l’État) et non celle du prix (des salaires et des retraites) ». Autrement dit, puisque l’interprétation de la loi fondamentale par les inquisiteurs (et inquisitrices) en robe noire du TC ferme partiellement la voie vers une réduction du coût de fonctionnement de l’État, il va falloir se poser enfin sérieusement la question de son périmètre. Le gouvernement portugais doit annoncer le 30 avril les coupes destinées à compenser la censure du TC.

Il existe bien en théorie une troisième voie, la « française », consistant à baptiser « austérité » budgétaire l’augmentation ininterrompue de la dépense publique accompagnée d’une poussée également continue de la pression fiscale. C’est ce à quoi le gouvernement de centre droit de Lisbonne se refuse, reconnaissant finalement que le traitement de choc imposé depuis la mise en œuvre du mémorandum signé avec la troïka par le précédent gouvernement (socialiste) au printemps 2011 avait en ce domaine atteint ses limites. Ce que la courbe de Lafer permettait d’anticiper facilement : pour que l’impôt rentre, encore faut-il que la matière fiscale ne diminue pas.

Il est remarquable (et ignoré par les thuriféraires de la dépense publique qui créerait la croissance, façon Krugman) que les pays qui ont le mieux résisté au choc exogène venu des États-Unis en 2007-2008 sont ceux qui avaient pris de l’avance dans la redéfinition du périmètre et des missions de l’État, ainsi que des moyens et procédures utilisés pour les mener à bien : Suède, Finlande, Nouvelle-Zélande, Canada, Allemagne. Et qui avaient par conséquent disposé de ce qui a manqué le plus gravement aux pays brutalement frappés après 2008 : le temps. Le temps de penser la réforme, de négocier, d’appliquer, d’ajuster.

Le temps joue aussi un rôle dans la manière dont s’est édifié ce qu’on appelle au Portugal « l’État social » ou État providence : trop tard mais aussi trop vite et trop mal, au regard de la structure productive du pays. Dans un petit livre incisif Les Comptes politiquement incorrects de l’économie portugaise (déjà cité par ailleurs), l’économiste Ricardo Arroja souligne qu’entre le 25 avril 1974 et aujourd’hui, la dépense publique a bondi de 20 % du PIB à plus de 50 %, la hausse la plus forte de tous les pays d’Europe occidentale, supérieure de 15 points à la progression moyenne dans l’UE. Pour l’Allemagne, les ratios sont de 38 % en 1970 à 46 % en 2011 (après une sévère cure de minceur pendant la décennie antérieure). Dans le cas de la France, l’ascension est irrésistible, de 40 % environ au moment du premier choc pétrolier à 57 % actuellement.

L'État social : trop tard, trop vite, trop mal

Il est évident que le Portugal en partie arriéré, analphabète et colonial hérité de Salazar avait besoin d’un considérable effort de rattrapage. Ce processus devait-il pour autant donner naissance au « monstre » que Arroja ausculte ? Devait-il fatalement s’accompagner de la création d’innombrables rentes alimentées par la captation de l’effort de redistribution par des intérêts particuliers ? Devait-il permettre une mauvaise allocation politique des ressources, y compris celles venues de l’Union européenne, aboutissant à un développement inégal, au profit de la région capitale de Lisbonne ? Devait-il enfin conduire à un creusement des inégalités plus prononcé que dans les autres pays européens ? 

Dans une réaction, très critique, au jugement du Tribunal constitutionnel, le premier ministre portugais Pedro Passos Coelho a indiqué que le gouvernement portugais n’aurait d’autre choix que de procéder à de nouvelles réductions des dépenses « dans les domaines de la sécurité sociale, de l’éducation et de la santé ». Avant de se précipiter dans l’indignation vertueuse, il faut regarder les chiffres.

Sécurité sociale ? De 4 % du PIB en 1970, quand la moyenne européenne était de 12 %, les transferts sociaux ont rejoint aujourd’hui la moyenne européenne un peu supérieure à 20 % (c’est plus de 30 % en France). Devant cette dérive constatée dans tous les pays avancés depuis la grande rupture des années 1970, le Portugal n’a pas été imprévoyant, en créant en 1990 un Fonds de stabilisation financière de la sécurité sociale qui devait accumuler les réserves jusqu’en 2035, date à laquelle leur mobilisation deviendrait nécessaire. Mais c’est compter sans l’existence d’un système de retraite distinct pour les fonctionnaires et autres salariés du secteur public, la Caixa Geral de Aposentaçoes (CGA). Régime massivement déficitaire, versant une retraite moyenne trois fois plus élevée que le régime général. Selon Arroja, les chiffres indiquant que, « en 2011, les souscripteurs de la CGA auraient dû contribuer deux milliards de plus que les 3,35 milliards de leurs contributions et cotisations effectives. Ou alternativement, les bénéficiaires auraient dû percevoir deux milliards de moins que les 8,8 milliards perçus, soit 25 % de moins ». Comment cet écart a-t-il été financé ? Par le budget de l’État, en fait l’endettement. « Équité ? Non, profondément inique au contraire », juge-t-il.

Éducation ? Le pays affiche des performances éducatives médiocres en dépit d’un taux d’encadrement nettement supérieur, sur le papier, à la moyenne de la zone euro : 9 élèves par enseignant contre 12, toutes classes d’âge confondues. Et pourtant, le nombre d’élèves par classe est supérieur à la moyenne de la zone euro (21 contre 20). Clef du mystère ? Des enseignants qui n’enseignent pas. La dépense publique consacrée à l’éducation représentait en 2009 5,5 % du PIB contre 5 % en moyenne dans l’OCDE et 4,5 % en Allemagne. Mauvais encadrement, mauvaise orientation des élèves, mauvais résultats.

Santé ? Passons sur la gabegie des hôpitaux publics, l’incroyable concentration des services de santé dans la région de Lisbonne (26 % de la population mais de 33 % à 40 % des personnels, selon la catégorie), la défaillance de la prévention. Il suffit de contempler à Lisbonne, au-dessus du mirador de Santa Catarina dominant le fleuve, l’imposant palais du XVIIIe siècle abritant le syndicat des pharmaciens pour connaître les principaux gagnants du système. Comme la France, le Portugal se distingue par la surconsommation de médicament (18,6 % de la dépense médicale, 2 points de plus que la moyenne OCDE) et le faible recours aux génériques (25 % de parts de marché contre plus de 50 % dans les pays les plus avancés).

Du « secteur des entreprises d’État », rappelons que, comme l’écrit Arrajo, « il est techniquement en faillite », avec une dette cumulée de 60 milliards d’euros, soit plus de 30 % du PIB. Intéressons-nous plutôt aux « partenariats public-privé » (PPP), créations des gouvernements « socialistes » portugais (Antonio Guterres puis José Socrates) et éléments clés du modèle de développement « tout béton » privilégié par la classe politique portugaise. Le Portugal dispose aujourd’hui du réseau autoroutier le plus dense d’Europe mais la crise pousse les automobilistes à s’en détourner chaque fois qu’ils le peuvent.

L’idée était tentante pour un État impécunieux désormais inapte à préparer l’avenir, l’investissement étant devenu une fraction infinitésimale de la dépense publique par rapport aux coûts de fonctionnement et transferts sociaux, de faire financer les infrastructures par le secteur privé. Mais quand les gouvernants sont incapables ou peu soucieux de le négocier au mieux de l’intérêt général, le PPP se révèle être une machine à créer de la rente, sans risque, au bénéfice d’intérêts particuliers. C’est exactement ce qui est advenu au Portugal, explique Arrajo, « quand l’administration publique est prise en otages par des agents économiques en quête de rentes, quand les bureaucrates manipulent l’information qu’ils contrôlent et quand les gouvernants sont motivés par des objectifs électoraux ».

Le « monstre », facteur d'inégalité sociale

Si les Portugais voulaient aujourd’hui racheter la dette liée aux PPP, il leur en coûterait quelque 15 milliards d’euros, soit 8 % du PIB. Mais la charge brute actualisée à l’échéance de 2051 se monte en théorie à 26 milliards. Et elle pourrait grimper jusqu’à 50 milliards, en fonction de l’évolution économique, l’État ayant pris en charge la quasi-totalité du risque pour le plus grand bonheur des concessionnaires privés. En 2011, souligne l’auteur, un seul contrat autoroutier, celui de la Rodovaria Interior Norte, a coûté à l’État portugais 450 millions d’euros, soit pas loin du fonctionnement du système judiciaire du pays (560 millions).

Le tableau serait incomplet sans « l’État parallèle », cette nébuleuse de fondations, commissions, instituts et autres organismes qui émargent au budget de l’État et se comptent par centaines. Avec loyers, salaires, chauffeurs, voitures, frais de représentations, etc. Notre exemple préféré : installée dans un immeuble classique au pied de l’Assemblée de la République à Sao Bento, la Fondation Mario Soares est un monument à l’ego surdimensionné du fondateur du PS portugais, ancien premier ministre et président de la République. Coût pour les finances publiques : 1,3 million d’euros entre 2008 et 2012.

Encore plus politiquement incorrect que ces chiffres, il y a la réalité sociale. En 2009, le Portugal figurait parmi les pays les plus inégalitaires de l’Union européenne, avec un indice de Gini de 0,35 (moyenne UE de 0,30). Et le « monstre » y contribue largement. Ajustés au coût de la vie, les salaires des fonctionnaires portugais étaient en 2009 de 40 % supérieurs à la moyenne de la zone euro. La dépense publique liée aux salaires a représenté dans ce pays, entre 2000 et 2012, une charge moyenne équivalente à 13 % du PIB, contre 10,5 % dans la zone euro. En avril 2012, le salaire moyen dans la fonction publique d’État était de 1 578,2 euros par mois, soit 19 000 euros par an (y compris les 13 et 14es mois que protège le Tribunal constitutionnel). Ce montant atteignait 36 000 euros dans les entreprises publiques non financières (celles qui sont en faillite) et 43 000 à la CGD, la grande banque publique. Cette politique salariale plus que généreuse (le Smic portugais dans le secteur privé est de 480 euros mensuels) avait pour but d’attirer les salariés vers la fonction publique, dans les années 1990. Elle a pleinement réussi, les effectifs progressant de 25 % entre 1991 et 1996, pour culminer à 750 000 (hors entreprises publiques) en 2005. Toutefois, la décrue est entamée et gageons qu’elle va se poursuivre.

Faire de l’euro (et accessoirement de l’Allemagne) le bouc émissaire de l’austérité est paradoxal. Sans la monnaie unique, la fin de la récréation aurait été sifflée bien plus tôt. Au demeurant, le Portugal démocratique, géré par la même classe politique, avait déjà dû faire appel par deux fois au FMI, en 1977 et en 1983.

Car que disent les chiffres ? Que pour l’avenir, si on prend comme référence les moyennes européennes, l’effort d’ajustement du secteur public portugais est loin d’être extravagant. La réforme de « l’État social » ne signifie pas son démantèlement, comme les pays scandinaves en ont fait la démonstration. D’ailleurs même feu Margaret Thatcher ne s’y était pas frottée, tout en s’attaquant à juste titre aux rentes, celle des mineurs comme celle des gentlemen capitalistes de la vieille City. La difficulté présente vient qu’il faut en même temps solder l’héritage de trente années de dérives clientélistes, c’est-à-dire une dette publique qui approche ou dépasse les 100 % du PIB dans une majorité de pays de la zone euro. 

Le débat en cours sur « l’austérité » procède en fait du déni de la dimension sociologique et même anthropologique de la crise des finances publiques. Si les dirigeants politiques renâclent, c’est que les « réformes de structure » du secteur administré mettent en cause le mode de vie, et pour une part l’existence de ce que l’historien portugais Vasco Pulide Valente appelle la « classe démocratique », celle que l’État providence a créée et installée au cœur de la société européenne.

Philippe Riès


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