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Mediapart jeu. 28 juil. 2016 28/7/2016 Édition du matin

Taxation des hauts revenus: l'inexplicable erreur

2 janvier 2013 | Par martine orange

Après la censure par le Conseil constitutionnel d’une des mesures symboliques du gouvernement, les questions ne cessent de surgir. Pourquoi Bercy a-t-il fait preuve d’un tel amateurisme ? Pourquoi n’a-t-il pas tenu compte des avertissements du rapporteur de la commission des finances ? Aujourd’hui, le dispositif semble compromis.

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Comment les ministères du budget et des finances ont-ils pu commettre une telle erreur ? Depuis l’annonce de la censure par le Conseil constitutionnel de la taxe à 75 % sur les revenus de plus de un million d’euros, les questions, mêlées parfois de soupçons, n’en finissent pas de surgir de tous côtés.

Car la bourde commise par le gouvernement sur une des mesures emblématiques de la campagne présidentielle de François Hollande est monumentale. Sans rendre une jurisprudence intangible sur le niveau confiscatoire ou non de la taxe sur les hauts revenus, comme l’espéraient la droite et le patronat, le Conseil constitutionnel s’est contenté de s’arrêter juste au premier niveau de lecture : l’égalité devant l’impôt, comme il l’explique dans son communiqué : « L'article 12 instituait une contribution exceptionnelle de solidarité de 18 % sur les revenus d'activité excédant 1 million d'euros. Cette contribution était assise sur les revenus de chaque personne physique alors que l'impôt sur le revenu pesant sur les mêmes revenus, ainsi que la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus de 4 %, sont prélevés par foyer. Ainsi deux foyers fiscaux bénéficiant du même niveau de revenu issu de l'activité professionnelle pouvaient se voir assujettis à la contribution exceptionnelle de solidarité de 18 % ou au contraire en être exonérés selon la répartition des revenus entre les contribuables composant ce foyer. Le législateur ayant ainsi méconnu l'exigence de prise en compte des facultés contributives, le Conseil constitutionnel a, sans se prononcer sur les autres griefs dirigés contre cet article, censuré l'article 12 pour méconnaissance de l'égalité devant les charges publiques. »

En d’autres termes, le Conseil constitutionnel reproche au gouvernement d’avoir oublié la règle de base de la fiscalité française qui consiste à imposer les foyers et non les individus. Ainsi, un ménage qui aurait gagné 1,5 million d’euros mais réparti à égalité entre les deux membres du foyer aurait été dispensé de la contribution exceptionnelle, tandis qu’un autre touchant 1,2 million d’euros mais par le biais d’une seule personne aurait dû la payer. C’est cette inégalité devant l’impôt qui a été censurée par le Conseil constitutionnel.

Furieux de cette situation, le rapporteur de la commission des finances, le député PS Christian Eckert, qui n’est pas ménagé par les ministres des finances et du budget depuis le début de la mandature, a commencé à raconter les raisons de ce fiasco, dans un billet sur son blog : « Beaucoup évoquent alors l'amateurisme du Gouvernement et de sa majorité, qui auraient pu prévoir cela ! Là encore, la vérité doit être dite : j'avais, sur le conseil avisé de mon équipe d'administrateurs à l'Assemblée nationale, fait préparer un amendement pour éviter cette distorsion entre foyers fiscaux. Comme toujours, cela a été évoqué avec le cabinet du ministre du Budget en amont des séances publiques pour éviter que le rapporteur du Budget soumette un amendement qui ne recueille pas l'assentiment du Gouvernement qu'il soutient. On m'a dissuadé de déposer cet amendement. J'y ai renoncé car l'expérience démontre qu'en général la majorité ne vote qu'exceptionnellement contre l'avis du Gouvernement. J'ai ainsi été échaudé par l'épisode “œuvres d'art et ISF”(!). Je regrette de n'avoir pas su convaincre sur ce point. »

Hostilité

Cette mise au point ne manque pas de soulever des interrogations. Pourquoi Bercy n’a-t-il pas voulu entendre l’avertissement ? Pourquoi le conseil d’État, d’habitude si pointilleux sur le droit, ne s’est-il pas inquiété de cette distorsion ? De là à se demander si Bercy n’a pas volontairement sabordé une mesure qui ne lui plaisait pas, il y a un pas que certains n’hésitent pas à franchir allégrement, en rappelant le précédent des “pigeons”, où là encore le Trésor avait piégé le ministre des finances. « J’ai entendu ces soupçons. Mais je n’y crois pas. Jérôme Cahuzac est attaché aux apparences des choses. Il peut faire savoir son opposition. Il ne s’en est d’ailleurs pas privé. Mais jamais il ne tolérerait qu’une situation dégénère et porte atteinte au gouvernement », assure Christian Eckert.

Jérôme Cahuzac, chargé des questions économiques et sociales pendant la campagne présidentielle, n’avait pas caché son incompréhension et son hostilité, lorsqu’il avait découvert l’annonce de François Hollande sur un plateau de télévision.

Manifestement, il avait été tenu à l’écart de cette décision. Et il n’avait pu faire revenir François Hollande sur cette annonce. Mais, à peine annoncée, celle-ci avait déjà commencé à être amendée. Avant même la fin de la campagne, il était entendu que la contribution serait « exceptionnelle » et ne durerait pas plus de deux ans.

Au lendemain de l’élection de François Hollande, la taxation des hauts revenus, devenue un des points d’achoppement entre le nouveau pouvoir et la puissante association française des entreprises privées (AFEP) qui regroupe tout le Cac 40, est au cœur des discussions à Bercy. Dès l’annonce de la taxation sur les hauts revenus, des hauts fonctionnaires des finances ont fait savoir tout le mal qu’ils pensaient de ce dispositif jugé comme ayant des relents de lutte des classes, selon eux. Comme le patronat, ils prédisent un exode massif des gros salaires et des dirigeants.

À l’été, l’administration tourne autour du sujet, cherche à désamorcer la bombe. Peu à peu, elle se vide de sa substance, comme l’écrit L’Expansion. Les sportifs et les artistes doivent en être partiellement exonérés. Les revenus exceptionnels doivent pouvoir être lissés dans le temps. Bercy évoque aussi l’idée de passer la limite à 2 millions d’euros pour les couples. Ce qui laisse à penser que le problème du foyer fiscal avait bien été vu.

Finalement, le gouvernement décide de maintenir l’affichage politique d’une taxation des hauts revenus supérieurs à 1 million d’euros, mais sans prendre en considération le foyer fiscal. La mesure doit rapporter à peine 200 millions d’euros.

À l’époque, le cabinet de Jérôme Cahuzac qualifie lui-même le dispositif retenu de « pari », sans s’en alarmer outre mesure. Pourtant la menace d’une censure du Conseil constitutionnel plane sur le projet depuis le début. La droite a déjà prévenu qu’elle le saisirait pour faire obstacle au caractère confiscatoire de la mesure.

Fiasco

 « Quand j’ai évoqué ce sujet avec les membres du cabinet du Budget, avec lesquels nous sommes en contact régulier, ils ont balayé mes objections. Ils ne prennent jamais rien en compte, de toute façon. Ils m’ont dit que le dossier avait été arbitré, que cela ne posait pas de problème. La CSG est individuelle, la prime pour l’emploi l’est aussi. La taxe sur les hauts revenus pouvait donc l’être. Car il ne s’agissait pas de créer une tranche d’impôt supplémentaire, mais d’instaurer une taxe dissuasive sur les salaires exorbitants », explique Christian Eckert.

Un argument que reprend aujourd’hui le cabinet de Jérôme Cahuzac, expliquant que la décision du Conseil constitutionnel « n’allait pas de soi ». Pour preuve, la fiscalité sur les retraites-chapeau est calculée en fonction de la personne et non du foyer.

Les explications embarrassées ne peuvent masquer l’échec politique. Ami très proche du ministre du budget, Guy Carcassonne, dans un billet de blog, parle de la « démolition d’un symbole ». La droite se gausse de l’échec du gouvernement, tandis que celui-ci fait le gros dos. Lors de ses vœux, François Hollande a promis de reprendre la mesure, en tenant compte des remarques du Conseil constitutionnel. Mais déjà à Matignon comme à Bercy, on temporise : au mieux, la nouvelle taxation verra le jour en juin, voire en septembre. Bref, il est urgent de ne pas se presser.

Pour instaurer une nouvelle taxation, le gouvernement devra trancher les embarrassantes questions soulevées par le Conseil constitutionnel. Ainsi, à quel niveau de revenu faut-il fixer cette nouvelle taxation pour un foyer fiscal ? Un million d’euros comme auparavant ? Cela risque de toucher beaucoup plus de ménages que prévu précédemment. Deux millions d’euros ? Le nombre de personnes touchées risque de fondre comme neige au soleil.

De même, n’est-il pas risqué de maintenir le niveau de taxation à 75 % ? Si le Conseil constitutionnel n’a pas pris position directement sur le caractère confiscatoire ou non de cette mesure, il a donné en creux quelques avertissements avec d’autres dispositifs. Il a jugé par exemple que la nouvelle imposition sur les stock-options intégrés désormais dans l’impôt sur le revenu, faisant passer la fiscalité à 72 ou 77 %, constituait « une charge excessive » et «contraire à l’égalité devant les charges publiques ». Le Conseil constitutionnel a censuré la disposition, ramenant la taxation marginale à 64,5 %. De même, il a censuré la nouvelle imposition sur les retraites-chapeau qui devait porter le taux maximal à 75 % pour la ramener à 68,34 %. À lire entre les lignes, le Conseil constitutionnel semble ainsi établir que toute imposition au-delà de 65 % ou 70 % est considérée comme confiscatoire. Au nom de quels critères ? C’est une autre histoire.

Annoncée dans l’improvisation, l’affaire de la taxation des hauts revenus à 75 % se poursuit dans la plus totale confusion. « Les socialistes ont ouvert eux-mêmes la boîte à claques », écrivait Laurent Mauduit au moment de l’annonce. De fait, le fiasco politique est total.