Aide au développement, climat: l'Elysée se prend les pieds dans le tapis

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Les 4 milliards d’euros promis par François Hollande devant l’ONU ne sont pas prévus au budget 2016 et ne devraient être composés que de prêts. À deux mois de la COP21, Paris n’a pas de politique crédible pour aider à lutter contre la pauvreté et le dérèglement climatique.

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Une annonce précipitée, une loi contradictoire, deux jours pour ramer à contre-courant et des engagements finalement très flous : la polémique sur l’aide publique au développement de la France ressemble à tout le quinquennat de François Hollande. À deux mois de la COP21, Paris n’a toujours pas de politique crédible pour aider les pays les plus pauvres à lutter contre la pauvreté et le dérèglement climatique.

Lundi 28 septembre, le président français s’est pourtant offert une tournée d’applaudissements en annonçant à la tribune de l’ONU à New York que « la France qui veut toujours montrer l’exemple » et « qui va accueillir la conférence sur le climat » allait augmenter son aide publique au développement (APD) de 4 milliards d’euros d’ici 2020, dont 2 milliards affectés aux financements climat, et en priorité pour l’adaptation des pays vulnérables. Le chiffre paraît alors ambitieux – l’aide publique au développement de la France s’élève à 6 milliards d’euros aujourd’hui, dont 2,9 milliards pour le climat – et réjouit la plupart des ONG.

Intervention au Sommet post 2015 sur les objectifs du développement durable © Présidence de la République

Mais mercredi, son gouvernement présente un budget où la « mission APD », qui constitue le cœur des aides aux pays en développement, subit une forte baisse (– 170 millions d’euros). « C’est la cinquième année de baisse en cinq ans pour l’aide au développement ! », s’étrangle alors Matthieu Orphelin, porte-parole de la fondation Nicolas-Hulot – dont le fondateur assistait dimanche en direct au discours présidentiel depuis le banc de la France. « Quelle crédibilité accorder sinon aux discours et aux engagements de la France en amont de la COP21 ? », s’interroge l’ONG, qui dénonce le budget d’un « gouvernement amnésique ». « Ce projet de loi sape la crédibilité des annonces du président ! », s’indigne également Philippe Jahshan, président de Coordination Sud.

Résultat : Manuel Valls, le premier ministre, annonce en catastrophe un amendement gouvernemental lors du débat budgétaire à l’Assemblée, pendant que les ministères moulinent dans l’urgence pour trouver une solution technique. Selon nos informations, une réunion interministérielle a eu lieu jeudi soir : l’Élysée a demandé une « stabilisation » du budget de l’aide au développement. Mais sans savoir encore comment y parvenir.

Bercy, qui compte chaque sou pour satisfaire aux exigences de la Commission européenne, est très réticent, et propose un montage d’illusionniste : puisque le budget développement est très composite (voir notre boîte noire), il suffirait d’élargir le mode de calcul de l’APD pour parvenir à cette stabilisation. D’autant plus que François Hollande s’est à la fois engagé à New York mais aussi à Bruxelles. Le mois dernier, il a annoncé que la France verserait 100 millions d’euros de plus pour l’accueil des réfugiés.

« La stabilisation ne nous va pas ; on ne veut pas de demi-mesures », rétorque le député socialiste Philippe Baumel. Avec plusieurs de ses camarades de la majorité parlementaire, il va déposer des amendements pour demander une hausse de l’aide publique au développement. « Elle peut être financée par une réaffectation plus importante du produit de la taxe sur les transactions financières française, allant de 35 % à 50 % », contre 18 % aujourd’hui, explique le député. Un autre amendement pourrait proposer d'élargir l'assiette de la TTF au trading à haute fréquence, ce qui pourrait rapporter jusqu'à 2 milliards d'euros en 2016. Avant de mettre le gouvernement en garde : « Sinon je ne vois pas comment le budget développement va passer à l’Assemblée. » L’an dernier, il avait été voté de justesse en commission.

En 2014, la taxe sur les transactions financières française a financé la solidarité internationale à hauteur de 140 millions d’euros. Mais elle a rapporté au total 780 millions d’euros. En 2015, elle doit générer 932 millions d’euros de recettes. L’ONG Oxfam réclame le déplafonnement de son affectation afin qu’elle serve entièrement à l’aide aux pays pauvres.

C’est toute la crédibilité de la France, à deux mois de l’ouverture de la COP21, qui est en jeu. Les pays en développement ont fait savoir qu’ils n’accepteraient pas un accord international contre le dérèglement climatique sans engagements financiers importants des pays riches. La France n’est qu’un État parmi tous les autres au sein de l’ONU. Mais en tant qu’hôte du sommet, son rôle symbolique est important. Et sous l’égide de la négociatrice Laurence Tubiana, sa diplomatie contribue activement à la préparation de la conférence. La réalité de l’aide climat de Paris est donc un enjeu très sensible diplomatiquement.

Or sur ce sujet, François Hollande n’a jamais cessé de bricoler depuis qu’il est au pouvoir. Il a commencé par renier sa promesse : candidat, il s’était engagé à ce que la France augmente son aide publique au développement, mais sans reprendre l’engagement pris par les pays du G7 en 2002 d’une aide publique au développement équivalente à 0,7 % du produit intérieur brut (PIB). Avec moins de 0,4 % en 2016, Paris en est très loin. En réalité, l’APD française a baissé chaque année depuis 2012… Au total, la diminution atteint quasiment 800 millions d’euros. Et les ONG accusent Paris d’avoir manœuvré pour obtenir à Bruxelles un report à 2030 de la date butoir pour le respect du 0,7 %.

4 milliards d'euros... de prêts

C'est avec la COP21 en tête que l'exécutif français a commencé à changer de pied. En juillet, la secrétaire d’État au développement Annick Girardin a réaffirmé l’objectif d’une APD française de 0,7 %. Et François Hollande a fini par prendre tout le monde de court en promettant les fameux 4 milliards d'euros en plus à partir de 2020 - un projet sur lequel il travaille en toute discrétion avec le quai d'Orsay depuis plusieurs mois.

Lundi 28 septembre, devant l’ONU, le chef de l’État a promis que « l’augmentation de l’aide ne sera pas simplement des prêts, mais aussi des dons parce que c’est par rapport aux dons – c'est-à-dire ce qui est transféré directement, ce qui n’est pas remboursé – que l’on pourra favoriser puissamment l’adaptation des pays en développement aux effets du dérèglement climatique ». C’est ce que réclament les pays les moins avancés et les ONG de solidarité internationale.

C'est l'AFD qui gère les aides climat de la France C'est l'AFD qui gère les aides climat de la France

Sauf que de retour à Paris, le ministère des affaires étrangères explique autre chose : que ces 4 milliards d’euros ne seront constitués que de prêts. « Il y aura 4 milliards d’euros de prêts en plus d’ici 2020 et il y aura également des dons en plus, dont l’évolution devra être proportionnelle », explique-t-on dans l’entourage d’Annick Girardin. La partie “dons” du plan français n'est pour l'instant pas arbitrée, ni sur le montant, ni sur le mode de financement.

Pour les ONG, c'est une très mauvaise surprise. « Si les 4 milliards ne sont constitués que du chiffre d’affaires du groupe qui va naître du rapprochement entre l’AFD et la Caisse des dépôts pour octroyer des prêts, c’est imprécis, voire mensonger, de dire que c’est de l’aide publique au développement », s'indigne Nicolas Vercken, spécialiste des financements climat pour l’ONG Oxfam. Et il s’interroge : « Quels seront les effets politiques de cette annonce quand on sait à quel point il faut que les pays riches mettent de l’argent sur la table pour réussir la COP21 ? »

Pour financer de nouveaux dons aux pays pauvres, la seule piste de financement évoquée jusqu’ici par l’exécutif passe par la mise en place d’une taxe européenne sur les transactions financières. Elle pourrait rapporter au moins deux milliards d’euros par an à la France, comme l’explique l’ancien ministre du développement, l’écologiste Pascal Canfin. Mais devant l’ONU, François Hollande s’est montré évasif, annonçant qu’elle « serait sans doute créée au début de 2017 ». Par ailleurs, il ne semble plus acquis qu’elle soit à l’ordre du jour de la réunion des ministres européens de l’économie et des finances qui se tient la semaine prochaine.

Les 4 milliards d'euros de prêts doivent, quant à eux, être portés par la réforme de l’Agence française de développement (AFD) annoncée par François Hollande fin août. Le président veut l'adosser à la Caisse des dépôts (CDC). Ce rapprochement doit permettre à l’AFD de lever davantage d’argent sur les marchés financiers, en solidifiant son assise financière. Une mission de préparation a été confiée par François Hollande à Rémy Rioux, l’ancien directeur de cabinet de Pierre Moscovici à Bercy et actuel secrétaire général adjoint du Quai d’Orsay. Elle doit rendre ses conclusions avant la fin de l’année – en même temps que la COP21 – pour une mise en œuvre effective en septembre 2016. « Cela va permettre à l’AFD de changer d’échelle. Avec cette réforme, la France redevient crédible », puisque le budget de l'aide au développement entamerait un mouvement très attendu de hausse, explique-t-on dans l’entourage d’Annick Girardin.

Mais ce rapprochement soulève de nombreuses questions. Il risque d’alourdir la part des prêts dans l’aide publique française, alors que Paris est déjà le pire élève de l’OCDE en cette matière, selon Oxfam. Et il risque de faire de la politique de développement une nouvelle variante de la « diplomatie économique » chère à Laurent Fabius. « Le développement, ce sont les entreprises. Il faut de l’APD bien sûr, mais ce n’est pas la question clé. Ce qu’il faut, c’est développer les entreprises dans les pays en développement. Et donc repositionner l’AFD », nous expliquait récemment un conseiller de la majorité. La boucle semble bouclée.

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Mise à jour : cet article a été modifié vendredi à 19H30 pour corriger une erreur que j'avais écrite. François Hollande n'avait pas promis que l'APD atteindrait 0,7% du PIB - il s'était engagé à ce qu'elle augmente. Mea culpa. (LB)

Le budget de l’aide publique au développement regroupe plusieurs dépenses, très différentes les unes des autres, et qui rendent difficilement lisible la bataille de chiffres. Dans son acception la plus large, il s’élève à environ 8 milliards d’euros (voir ici le tableau de Bercy). Mais ce chiffre n’a aucun sens car il regroupe les dépenses relevant de l’outre-mer ainsi que celles de Proparco, une filiale de l’AFD qui s’adresse au seul secteur privé. En les retirant, on arrive à 6 milliards d’euros par an. C’est le chiffre qu’a François Hollande en tête lorsqu’il annonce une aide de 4 milliards d’euros en plus à partir de 2020 (on arriverait alors à un total de 10 milliards d’euros, dont 5 milliards pour le climat).

Mais ces 6 milliards d’euros sont encore un agrégat contestable : ils regroupent des postes budgétaires très variés, dont certains ne sont pas dirigés vers les pays en développement, comme l’aide aux réfugiés installés en France.

Le cœur des financements développement est concentré dans ce qu’on appelle « la mission aide publique au développement » : c’est elle qui baisse de 170 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2016 présenté mercredi, passant de 2,77 milliards d’euros de crédits budgétaires en 2015 à 2,6 milliards pour 2016.