La très politique évaluation de la réforme de l’ISF

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Le Comité d’évaluation de la réforme de la fiscalité du capital a rendu son premier rapport. Il refuse de « produire une évaluation » pour l’instant, mais sa démarche et sa composition ne laissent aucun doute sur le caractère biaisé de ces travaux.

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Le 25 avril dernier, le président de la République Emmanuel Macron prenait un engagement dans sa conférence de presse clôturant le « grand débat » : il acceptait de revenir sur la baisse de la fiscalité du capital si les « évaluations » montraient son inutilité. C’est dire si le premier rapport du « Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital » publié le 1er octobre était attendu. Comme on pouvait le redouter, néanmoins, ce comité botte en touche : « Il n’était pas envisageable de produire une évaluation complète ex post des réformes, tout simplement parce que celles-ci mettront des années à porter l’ensemble des fruits que l’on attend. »

Il faudra donc attendre et, dès lors, l’engagement du président de la République est suspendu. On prend alors conscience de ce numéro d’illusionniste qu’a été ce qui avait alors été présenté par certains comme une « immense concession » sur l’ISF. Car s’il faut attendre plusieurs années avant d’avoir une évaluation,  la réforme de l’ISF et la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30 % sur les revenus du capital (aussi appelé « flat tax ») , elles, vont continuer à s’appliquer. Derrière une apparente concession, c’est donc l’affirmation que cette réforme structurelle essentielle dans le programme d’Emmanuel Macron doit se poursuivre coûte que coûte. D’autant qu’il n’existe aucun délai précis d’évaluation. Il sera donc toujours possible de repousser cette éventuelle évaluation jusqu’à ce qu'elle corresponde « à l’ensemble des fruits que l’on attend ». En attendant, la seule conclusion solide est l'enrichissement des 5% des plus riches, comme prévu.

On est ici dans un exemple parfait de pensée circulaire propre au néolibéralisme. On attend de la réforme des « fruits » : si elle ne les donne pas, c’est soit que le temps de la récolte n’est pas venu, soit que la dose d’engrais n’était pas suffisante et qu’il faut donc aller plus loin dans la réforme. Le procédé est classique et il a été utilisé à l’envi durant la crise de la dette de la zone euro. Lorsque la Grèce s’enfonçait dans la crise, on appelait à la patience en augmentant la dose de réformes.

En clair, le schéma de pensée est le suivant : la réforme doit nécessairement fonctionner et si ce n’est pas le cas, la faute n’en revient pas à ladite réforme. Toute prétention à l’évaluation est donc une farce puisque cette évaluation ne peut déboucher que sur deux conclusions : la réforme est positive ou elle n’est pas encore positive. Son échec n’est jamais envisagé.

En se plongeant dans ce rapport, cette vision est plus que confirmée. Faute de véritable évaluation, ce document de près de 350 pages est principalement une répétition des arguments qui ont conduit Emmanuel Macron à mettre en place cette réforme. On y insiste sur le poids insupportable de la fiscalité du capital et ses prétendues conséquences négatives sur l’économie. Autrement dit, on présente les « fruits que l’on attend » de la réforme. On pourrait s’étonner qu’un rapport s’étende autant sur des analyses de justification de la réforme, mais ces justifications constituent en réalité déjà l’évaluation puisque la fonction de l’évaluation consiste à relever ce qui a été atteint et ce qui n’a pas encore été atteint, mais le sera avec certitude. Très significativement, le Comité, selon le volapük économique en vigueur, parle « d’évaluation ex ante », c’est-à-dire avant même la mise en place de la réforme.

Pour se convaincre de ce tour de passe-passe intellectuel, il suffit d’observer de près la partie du rapport qui concerne les effets macroéconomiques attendus. Dans les titres, le rapport insiste sur l’effet positif de la baisse de l’impôt sur le capital. Par exemple, sur la question du « multiplicateur », autrement dit de l’effet d’entraînement sur la croissance des baisses d’impôts sur le capital.

Sauf que, en tournant la page, il est clairement indiqué que le tour d’horizon de la littérature empirique (donc basée sur des faits établis) « révèle qu’aucun consensus ne se dégage » sur la mesure de ce multiplicateur. Le rapport doit donc conclure contre son propre titre : « L’estimation de multiplicateurs budgétaires par ces méthodes ne permet pas aujourd’hui de disposer de résultats précis concernant l’effet de différents types d’imposition du capital sur la croissance. » Au reste, comme l’a déjà souligné l’économiste du CEPII Thomas Grjebine, les études empiriques montrent que le multiplicateur, et donc la « rentabilité » budgétaire de la baisse d’impôt, est plus forte lorsque cette dernière est centrée sur les ménages les plus modestes plutôt que sur le capital.

Même constat concernant les études sur la structure de l’impôt, donc de l’impact constant de la fiscalité du capital sur l’activité économique. Les études citées dans le rapport vont dans un sens défavorable à un abandon de l'ISF. Seulement voilà, le rapport doit préciser qu’elles « présentent des faiblesses sur le plan méthodologique » parce qu’elles sont basées sur l’identification d’un « pur effet causal de la fiscalité sur la croissance, ce qui demeure douteux ».

Reste l’approche « microéconomique », autrement dit au niveau des choix des entreprises. Leurs résultats sont là aussi mitigés et plaident davantage pour une baisse de l’impôt des sociétés que de la fiscalité du patrimoine des ménages. Autrement dit, pour un mouvement inverse de celui engagé par le gouvernement qui a donné la priorité à cette fiscalité des patrimoines au détriment de celle de l’IS qui n’interviendra qu’à la fin du quinquennat. Mais il faut aussi préciser qu’une somme de comportements microéconomiques centrés sur la fiscalité ne constitue pas un effet macroéconomique. Sauf si, comme le pensent les économistes néolibéraux, la macroéconomie n’est qu’une somme de décisions microéconomiques. En réalité, plus que la fiscalité, ce pourrait bien être la demande et les anticipations de demandes qui déterminent la décision d’investissement.

Une vision tautologique et autoréalisatrice

L’approche du rapport d’évaluation ignore, du reste, des éléments majeurs qui empêchent la transmission simple vendue par le gouvernement. Celle-ci prétend que la baisse de la fiscalité patrimoniale dégage des fonds permettant d’investir dans l’activité productive et donc d’augmenter l’activité et l’emploi. Sauf que l’attractivité de marchés financiers de plus en plus automatisés et fondés sur des fonds indiciels est de plus en plus élevée, notamment parce que ces marchés sont soutenus en zone euro par la BCE. Dès lors, une partie de l’effet d’aubaine créée par une baisse de la fiscalité du capital est « captée » par la finance et ne finit pas en investissement productif. Sur un marché d’actions, un achat sur le marché secondaire (qui constitue l’essentiel des opérations) ne permet pas de créer directement des moyens d’investissement. Pour s’en convaincre, il suffit de voir l’écart entre les indices boursiers et l'évolution de la productivité.

Le deuxième effet de bande ignoré par le rapport est que la fiscalité du patrimoine creuse les inégalités. Le rapport doit, du reste, le reconnaître : les 5 % les plus riches sont les principaux bénéficiaires de la réforme et, « dans un premier temps », ces mesures conduisent à augmenter l’indice de Gini qui mesure les inégalités de 1 %. Cette augmentation était mécanique et attendue et elle n’est pas minime. Mais le rapport la minimise et estime que cet écart ne se creuserait que temporairement, ce qui est loin d’être certain puisqu’il y a un doute sur l’effet de la réforme sur la croissance et l’emploi, et que les emplois créés sont souvent à des salaires peu élevés.

L’expérience étasunienne prouve même l’inverse : ces réformes renforcent durablement les inégalités. Or la science économique sait désormais clairement que ce creusement, au bout du compte, a un impact négatif sur la productivité, donc sur les perspectives de croissance. On pourrait donc penser que cette fiscalité favorable au capital réduise en réalité l’investissement productif… C’est tout le débat outre-Atlantique sur une réintroduction de la taxe sur la richesse et une étude récente tend à prouver qu’il existe une efficacité économique à l’impôt sur la fortune. De fait, on ne peut que constater qu’il existe une contemporanéité entre l’abaissement régulier partout dans le monde de la fiscalité du capital et le ralentissement de la productivité.

 Depuis deux ans, on peine à trouver dans les statistiques un élément franchement positif en faveur de cette réforme mise en place en urgence, au point que le gouvernement a réduit les mesures de pouvoir d’achat prévues en 2018 pour la financer. La croissance de l’investissement est moins élevée après la réforme qu’avant. Certes, il y a eu un ralentissement parallèle de la croissance française mais à aucun moment l’impact de cette nouvelle fiscalité n’a semblé être déterminant. En 2018, le ralentissement a correspondu à celui d’une consommation en berne en raison des choix fiscaux du gouvernement. En 2019, la relative résistance de la France s’explique par les mesures de pouvoir d’achat des ménages.

Mais l’essentiel reste que la résistance de la croissance de l’investissement s’accompagne à la fois d’un ralentissement de la productivité et d’une stagnation de la compétitivité. Si la désindustrialisation s’est effectivement arrêtée à un très faible niveau, cela ne s’accompagne pas de gains de parts de marché. Autrement dit, il n’y a aucun signe d’évolution de la structure industrielle française. C’est que l’investissement français est de mauvaise qualité : il est immobilier et financier, principalement. Et une baisse indifférenciée de la fiscalité du capital ne saurait corriger cette tendance. Elle pourrait même l'aggraver.

De surcroît, la justification conjoncturelle de cette réforme est étrange : le gouvernement prétendait soutenir l’investissement à un moment où non seulement il était à un niveau élevé, mais aussi à un moment où les taux d’intérêt étaient au plus bas. Les entreprises françaises se sont beaucoup endettées, beaucoup plus vite que la croissance. La Banque de France et le Haut conseil à la stabilité financière ne cessent de s’en émouvoir. Ce qui signifie encore une fois que leurs dépenses ne sont pas efficaces, en tout cas pour l’économie française. À quoi bon alors encore prétendre leur donner des moyens que ni les marchés, ni les banques ne leur refusent mais qui sont mal utilisés ? Le rapport tout comme le gouvernement regardent ailleurs…

Tout cela permet de jeter un éclairage cru sur cette réforme de la fiscalité du capital et l’évaluation qui l’accompagne. La conjoncture ne semblait pas réclamer une telle mesure et la science économique semble incapable de se prononcer clairement sur le lien entre l’impôt sur les patrimoines élevés et l’activité. Il y a donc clairement doute. Toute la question est de savoir ce que l’on fait de ce doute. Il pourrait profiter à la situation précédente. Mais le parti pris de l’exécutif et du Comité d’évaluation est de considérer qu’il doit profiter à la réforme. C’est pourtant peu logique : comment attendre patiemment les « fruits que doit porter » la réforme si ces fruits ne sont pas clairement établis ?

Fondées non sur des modèles construits mais sur la base de présupposés favorables au capital, les études empiriques sont au mieux incertaines. En réalité, le choix de promouvoir une réforme de ce type n’a donc pas d’autres justifications que politique. Et cette raison politique consiste immanquablement à favoriser le capital sur le travail et les plus fortunés sur les plus modestes. C’est une politique de classe.

C’est bien cette réalité crue que le Comité d’évaluation, avec ces fausses prudences, défend. En demandant de la patience, il permet aux plus fortunés de réduire de façon considérable leur facture fiscale. Le comble étant que les éléments favorables à la réforme évoqués dans l’embryon d’évaluation ex post (après la réforme) sont fondés sur des enquêtes d’opinion réalisées auprès de ceux qui ont profité de la réforme et qui, donc, n’ont aucun intérêt à défendre des positions qui permettraient de remettre en cause la réforme. On reste donc dans un discours largement tautologique.

Et il n’y a aucune surprise à cela lorsque l’on observe la composition dudit Comité. Pour soulever le doute et s’interroger non pas sur les « fruits que l’on attend » de la réforme, mais sur son impact réel sur l’activité, il eût été utile de placer dans ce comité des économistes qui contestent la réforme et des économistes réalisant des relevés empiriques. Mais les trois économistes présents dans le Comité, fort respectables, ont tous un biais favorable à la réforme. Étienne Lehmann, professeur à Paris II Assas, est connu pour son soutien à une politique de l’offre et a défendu les positions économiques d’Emmanuel Macron. Philippe Martin, nommé président du Centre d’analyse économique par le premier ministre, est l’ancien conseiller économique d’Emmanuel Macron à Bercy. Enfin, David Thesmar est un économiste libéral connu qui fustige l’étatisme français et sa fiscalité depuis son ouvrage de 2007 coécrit avec Augustin Landier, Le Grand Méchant Marché : décryptage d’un fantasme français (Flammarion). Autrement dit : on est entre soi. À se faire juger par des gens qui pensent comme soi, on est sûr de prendre un minimum de risques.

À l’image de l’évaluation du Crédit impôt compétitivité emploi (CICE), qui a été défendu par son comité d’évaluation malgré des résultats inexistants, l’évaluation de la baisse de la fiscalité du capital est une démarche biaisée qui vise à dissimuler derrière une « objectivité » de façade une position politique favorable aux plus fortunés. On est loin de l’image de l’évaluation que prétend défendre le gouvernement : une sorte de « juge de paix » des choix économiques permettant de définir une politique « bonne » par nature, rationnelle, sans prise de position politique. L’évaluation est au contraire une construction politique qui tourne rapidement à la farce. Et qui permet cette pirouette de communication de s’en remettre à l’évaluation comme on s’en remettait jadis au jugement de Dieu. Sans risque, cette fois.

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