Hydrocarbures: le Conseil d’Etat affaiblit le projet de loi Hulot

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Le texte transmis à l’Assemblée accorde plus de marges de manœuvre aux pétroliers voulant forer le sol français que la version présentée aux associations. Et pourtant le ministère de la transition écologique n’en a rien dit.

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Le projet de loi présenté par Nicolas Hulot en conseil des ministres, mercredi 6 septembre, va-t-il interdire de forer du pétrole, du gaz et du charbon en France ? Malgré les proclamations tonitruantes du gouvernement sur le rôle de « chef de file » de la France dans la lutte contre les dérèglements climatiques, il est permis d’en douter à la lecture du texte transmis à l’Assemblée nationale. Cette version est moins contraignante pour la production de gaz et de pétrole que sa version précédente, la seule connue jusqu’alors, qui avait été présentée aux associations, syndicats et élus à la fin du mois d’août. Les changements sont nombreux et vont dans le sens d’un affaiblissement de l’interdiction pourtant mise en avant par le gouvernement.

Nicolas Hulot et Edouard Philippe, le 12 juillet 2017, à l'Assemblée nationale. © Reuters Nicolas Hulot et Edouard Philippe, le 12 juillet 2017, à l'Assemblée nationale. © Reuters

Dans la première version du texte, la prolongation des concessions autorisant les sociétés à exploiter gaz et pétrole était interdite. Dans la nouvelle version, elle est autorisée jusqu’en 2040. L’octroi de nouveaux permis de recherche est toujours prohibé mais sous réserve de décisions juridictionnelles enjoignant à l’administration de procéder à la délivrance ou la prolongation du titre minier. Or le droit minier est très favorable aux entreprises. Lors d’une demande de prolongation de permis ou d’une demande de concession, l’État est obligé d’accepter, sans pouvoir apprécier la situation. S’il ne répond pas, sa non-réaction est assimilée à un rejet, automatiquement entaché d’illégalité. La puissance publique se retrouve alors obligée de payer de lourdes astreintes aux sociétés pétrolières.

Selon nos informations, plus d’un million d’euros d’astreintes leur a déjà été versé. Et en tout, 11 millions d’euros leur ont été accordés par les tribunaux sans avoir été recouvrés. La nouvelle version du projet de loi garantit à ces sociétés de bénéficier des titres miniers, quand bien même elles auraient touché des astreintes de l’État.

Troisième affaiblissement par rapport à la première version, la définition des hydrocarbures non conventionnels a sauté. C’était pourtant une avancée par rapport à la loi Jacob de 2011 qui se contentait d’interdire la fracturation hydraulique, principale technologie utilisée pour extraire les gaz et huiles de schiste. Dans sa précédente mouture, la loi considérait comme non conventionnels « les hydrocarbures liquides ou gazeux piégés dans la roche-mère ». Dans la nouvelle version, l’interdiction de la fracturation hydraulique est maintenue. Mais plus rien ne distingue les pétroles et gaz non conventionnels des autres sources d’énergie fossiles.

Le communiqué de presse du ministère affirme qu'« aucune exploitation de gaz de schiste ne sera plus possible en France ». C'est techniquement faux au vu du nouveau texte de loi. Si une nouvelle technique apparaît, rien n'empêche les extracteurs d'y recourir pour creuser la roche mère s'ils possèdent un titre minier. Par ailleurs, le vocabulaire s’est aussi affaibli : l’« interdiction » de la recherche a été remplacée par son « arrêt ». Dans la deuxième version, « il est mis progressivement fin à la recherche ».

Pour Juliette Renaud des Amis de la terre, au sujet des gaz de schiste, « on en reste à la loi de 2011 : seule la fracturation hydraulique est interdite, et elle n'est toujours pas définie. Par conséquent, si les pétroliers jouent sur les mots et nous disent qu'ils vont faire de la “stimulation” et non de la fracturation, ou s'ils développent réellement une technique alternative, non seulement ils vont pouvoir explorer et exploiter des gaz de couche, mais aussi des gaz et huiles de schiste ! ».

Quant aux permis faisant l’objet de décisions de justice, « il n'y a plus aucune information détaillée en ligne sur le site du ministère sur les demandes en cours d'instruction depuis décembre 2015 », s’inquiète-t-elle. À cette date, « on comptait 132 demandes de permis en attente. Et aujourd'hui le gouvernement ne mentionne qu'une quarantaine de demandes en cours d'instruction qui pourront être refusées ».

Pour l’ONG, qui siège au Conseil national de la transition écologique, et n’avait pas été prévenue des changements apportés au texte : « Il y a eu un sacré tour de passe-passe de la part du gouvernement, même le dossier de presse diffusé hier faisait encore référence à des éléments de l'ancienne version. » Interrogé par des représentants associatifs mardi 5 septembre, lors d'une réunion sur le climat en présence d'Emmanuel Macron, Nicolas Hulot leur avait assuré que le texte n'avait pas été modifié. Il en avait pourtant validé les modifications la veille.

Que s’est-il passé ? « Il a fallu prendre en compte l’avis du Conseil d’État », explique le député (LREM) Matthieu Orphelin, ancien porte-parole de la fondation Nicolas-Hulot et spécialiste des questions énergétiques. « Le but de cette loi n’est pas de se faire plaisir, elle ne peut pas prendre le risque d’être retoquée pour non-constitutionnalité ». Ce projet de loi « crée un nouveau cadre interdisant l’octroi de nouveaux permis. Mais le droit n’est pas rétroactif. Il faut que cette loi passe et rapidement ».

Le barrage du Conseil d'Etat

Vendredi dernier, le Conseil d’État a rendu un avis assez critique (publié jeudi matin) sur le projet de loi transmis par le gouvernement. On y lit que « le Conseil d’État préfère à la notion d’“interdiction” la notion, plus conforme à l’objectif poursuivi, d’“arrêt progressif” et ne conserve pas la distinction, entre hydrocarbures “conventionnels” et “non conventionnels” ». Pourquoi ? « Cette distinction, qui n’est pas consensuelle sur un plan technique et scientifique, est étrangère à l’objectif poursuivi par le projet de loi. » Pour le juge administratif, « si d’autres techniques présentaient des inconvénients ou des dangers tels qu’il faille en envisager l’interdiction, l’État disposerait, dans le cadre de la police des mines, des outils nécessaires pour en proscrire immédiatement l’utilisation dans les travaux miniers, qui sont subordonnés à une autorisation préalable et soumis à des contrôles ».

De plus, le Conseil d’État « encourage » le gouvernement à « apurer », dans les meilleurs délais, le stock anormalement élevé de demandes d’octroi de permis de recherches ou de prolongation d’un permis précédemment octroyé encore en souffrance à ce jour. Surtout « il ne peut que l’inciter à prévoir, sans qu’il soit besoin que le projet de loi le précise à ce stade, des mesures de nature à accélérer l’instruction de ces dossiers et, si besoin, à atténuer au cas par cas les effets de l’intervention de la loi nouvelle, consistant soit en des mesures transitoires plus substantielles, soit en des possibilités de dérogation ».

Ainsi, l’État prévoit déjà la possibilité de déroger à sa propre loi, toujours dans le sens des pétroliers. Combien de permis sont-ils concernés ? Dans quels territoires ? Pour y chercher quoi et par qui ? Aucune de ces informations n'est aujourd'hui disponible. Les intérêts des industriels continuent d'être protégés par l'opacité de la gestion administrative du sous-sol français. « On continue d'explorer et d'exploiter jusqu'en 2040, c’est-à-dire encore pendant 23 ans d'ici là, le dérèglement climatique aura fait son œuvre », regrette Claude Taton, expert militant sur les gaz de schiste.

Pour le gouvernement, s'il y a bien des changements substantiels dans la rédaction, ils ne changent rien aux effets produits par le texte. L'interdiction des gaz de schiste est sécurisée par la prohibition de la fracturation hydraulique, et la connaissance par les experts du ministère des permis de recherche encore actifs. Quant aux titres miniers que la justice oblige l'Etat à attribuer aux pétroliers, il n'y en a qu'une dizaine, assure l'entourage du ministre. Bloquer les prolongations des concessions exposait l'Etat à d'importantes astreintes financières. Selon ses estimations, une trentaine de permis devraient survivre à la loi. Quant au calendrier accéléré de préparation de la loi, l'exécutif espère qu'il permette de voter la loi avant le jugement de deux recours administratifs concernant des permis pétroliers en Guyane.

La jurisprudence du conseil constitutionnel et le maintien du code minier, très favorable aux industries extractives, cadenassent le ministère de la transition écologique. Le projet de loi Hulot fait les frais de la non-réforme du code minier. En 2011, l’avocat Arnaud Gossement avait rendu un rapport préconisant la fusion du code minier dans le code de l’environnement. « Cette loi a des difficultés à être constitutionnelle, explique Olivier Gourbinot, juriste à France Nature Environnement (FNE). Ce qui la justifie, c’est la lutte contre le changement climatique. Mais le code minier, lui, garantit le respect du droit de la propriété des entreprises. Pour y porter atteinte dans le respect de la constitution, il faut trouver un point d’équilibre. Or les énergies fossiles extraites des mines françaises ne représentent qu’1 % de notre consommation nationale. Le projet de loi arrête la production d’hydrocarbures à 2040 car c’est la date fixée par l’Accord de Paris. »

Même avec l’accord sur le climat obtenu en décembre 2015, le droit français ne prend pas assez en compte la gravité des enjeux climatiques et écologiques pour autoriser les réformes de notre système énergétique.

Dans ces conditions, à quoi sert le projet de loi Hulot d’interdiction des hydrocarbures ? « Tant qu’il n’y a rien sur la nécessité de réduire la consommation d’énergies fossiles, c’est une démarche positive mais c’est aussi très hypocrite », considère Olivier Gourbinot, de FNE. Cela revient à lutter contre les incendies en interdisant la vente d’allumettes. On se donne un objectif de protection du climat sans se donner les moyens pour l’atteindre. » Le texte doit être débattu à partir de la fin du mois de septembre en procédure accélérée. Le gouvernement espère son adoption d'ici la fin de l'année. Cela tomberait à pic pour le sommet intermédiaire du climat qu'Emmanuel Macron veut organiser à Paris le 12 décembre.

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Cet article a été modifié dans la soirée de jeudi à vendredi pour y ajouter la réaction du gouvernement.

La communication du gouvernement sur le projet de loi Hulot a rendu le travail journalistique particulièrement difficile. Le texte du projet de loi ne nous a pas été envoyé (malgré nos nombreuses demandes), et seul un échange de 40 minutes avec un conseiller et un responsable du ministère par plateforme téléphonique mardi matin a été possible. Pour écrire mon premier article sur le projet de loi, je n'ai pu m'appuyer que sur la version précédente du texte présenté en CNTE – elle-même jamais rendue publique par les canaux officiels. Version du texte qui n'était donc pas la bonne, comme je l'ai découvert mardi en fin d'après-midi grâce à une indiscrétion. Un dossier de presse a été envoyé le mercredi matin par le ministère, mais sans le texte du projet de loi.