Affaire Darmanin: la dérive ultime du clientélisme à la française

Au-delà de sa dimension pénale, l’affaire Darmanin est le fruit d’une conception très française des rapports entre politiques et administrés. Pour Mediapart, des élus et anciens ministres reviennent sur les interventions en faveur d’un logement, un emploi ou une allocation, et leurs frontières avec le clientélisme. L’ex-ministre de l’économie Michel Sapin met en garde : « On ne peut jouer de ces lettres pour obtenir des faveurs. »

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L’affaire Darmanin ne naît pas de nulle part. Au-delà du caractère possiblement délictuel des actes de l’actuel ministre du budget, elle est aussi le fruit de l’histoire des rapports ambigus que les élus entretiennent souvent avec leurs administrés, par un échange qui n’a même pas besoin d’être verbalisé tant il tombe sous le sens : je vous rends un service (une lettre de soutien pour un logement social, un emploi ou encore un contentieux fiscal) mais en échange, ne m’oubliez pas aux prochaines élections. Cette pratique porte un nom : le clientélisme.

Gérald Darmanin est soupçonné d’avoir fait bien pire, et d’avoir transformé la monnaie d’échange du citoyen, le bulletin de vote, en une relation sexuelle. Ce qui tomberait sous le coup de la loi.

Sans aller bien évidemment jusque-là, les courriers d’aide aux administrés rédigés par les élus sont monnaie courante, et ne peuvent que poser question. Officiellement, des commissions d’attribution accordent des logements sociaux en vertu de critères objectivables. Alors, quand il envoie une lettre de soutien, qu’attend l’élu en retour ? Espère-t-il que le citoyen qui lui fait face se sentira redevable ?

Soit son intervention ne sert à rien car les administrations font leur travail sans être influencées, et dans ce cas, pourquoi faire croire à l’électeur qu’il va l’aider ? Soit son soutien pèse dans la décision finale, et dans ce cas, l’injustice est réelle pour tous ceux qui croient en l’objectivité des décisions, qui ignorent qu’il faut un tel soutien ou qui n’ont simplement pas la possibilité de solliciter une telle aide.

Le ministre des comptes publics Gérald Darmanin, visé par les plaintes de deux femmes. © Reuters Le ministre des comptes publics Gérald Darmanin, visé par les plaintes de deux femmes. © Reuters

Michel Sapin, qui a reçu bon nombre de courriers d’élus quand il était ministre de l’économie et des finances sous François Hollande, explique qu’il ne peut pas se prononcer sur le fond de l’affaire Darmanin, mais que « ce qui est sûr, c’est que la pratique devient critiquable si on joue de ces interventions pour obtenir quelque chose. Dans ce cas, cela relève de l’abus de faiblesse, de l’abus d’autorité. On ne peut jouer de ces lettres pour obtenir des faveurs, surtout de ce type. Sinon, cela devient une relation de pouvoir ».

L’ancien ministre se dit par ailleurs choqué par un fait, avéré celui-là : une intervention auprès de la ministre de la justice pour la révision d'une condamnation judiciaire arrivant devant la Cour de cassation, comme Gérald Darmanin l’a fait en novembre 2009« Une demande pareille pour un dossier judiciaire, ce n’est pas acceptable, tonne l'ancien ministre. C’est le principe de la séparation des pouvoirs qui est bafoué. Ce n’est pas la même chose que d’écrire à une administration, qui est placée sous l’autorité d’un ministre, lui-même sous le contrôle du parlement. »

Selon un magistrat en activité, ce type d’interventions n’était cependant pas rare dans les années 2000, à l’époque où il officiait au cabinet d’un ministre de la justice : « C’était fréquent, très fréquent. Cela venait surtout d’élus ou de membres du parti alors majoritaire »,  explique-t-il, estimant que ces interventions sont inscrites dans des « habitudes politiques ». « En écrivant ainsi à la ministre, ajoute-t-il, Gérald Darmanin a sans doute agi par mimétisme, par manque de recul et manque de réflexion dans un pays où on reste peu vigilant à cela. Cela en dit long sur des pratiques qui ne sont pas générationnelles [G. Darmanin avait 26 ans à l’époque – ndlr] mais culturelles. »

À Bercy, Michel Sapin estime qu’il recevait quelques lettres par semaine signées de députés. « Ce type de courriers, c’est la force de l’habitude. L’élu est vu comme un intercesseur pour obtenir différentes choses. Je comprenais qu’on m’écrive. C’est juste une convention. Un élu doit aussi être une assistante sociale, et aider les personnes qui ont des difficultés à se renseigner, pour accéder à des services. C’est un devoir de faire ça. » 

L'ancien ministre de l'économie et des finances, Michel Sapin, et l'ex-ministre du budget, Christian Eckert. © Reuters L'ancien ministre de l'économie et des finances, Michel Sapin, et l'ex-ministre du budget, Christian Eckert. © Reuters
Michel Sapin et le ministre du budget de l’époque, Christian Eckert, expliquent tous deux qu’à la différence des milliers d’autres sollicitations reçues, ils signaient des courriers de réponse aux députés, leur indiquant simplement qu’ils transmettaient à l’administration.

Mais les deux ministres socialistes apprécient différemment la portée de ces sollicitations. « C’est un usage de bienséance mais penser que ces courriers aident, c’est une illusion totale », assure Michel Sapin. 

Tandis que Christian Eckert n’est pas aussi affirmatif : « Même si le ministre se tient à l’écart, ces demandes ne sont pas forcément vaines : on ne peut pas empêcher un directeur ou un chef de service d’être un peu plus attentif à la lettre d’un élu qu’aux centaines de lettres qu’il reçoit par ailleurs. » L’élu d’origine lorraine ne cache pas son embarras sur le sujet : « Cela m’a toujours préoccupé, interpellé. Cette relation avec les administrés, c’est un problème de fond. »

Car sur le principe, un parlementaire est-il vraiment là pour intercéder en faveur de situations personnelles auprès d'une autorité quelconque ? « C’est ce que j’appelle la schizophrénie du député, tiraillé entre son rôle de défenseur de l’intérêt général, élu de la nation, et celui de défenseur d’un territoire et de ses habitants. C’est une vraie difficulté intellectuelle. C’est un peu fâcheux pour un élu de dire qu’il n’est pas là pour ça. D’autant que 80 % des gens qui viennent ne comprennent rien à rien », expose Christian Eckert.

Députée écologiste jusqu’en juin 2017, Isabelle Attard défend une vision encore plus tranchée : « Moi aussi, quand j'étais députée, on venait me voir pour me demander un logement ou un emploi. Seulement moi, je leur disais : “Non, je ne peux pas. Je peux vous aider à rédiger votre courrier si vous le voulez mais je ne peux pas interférer dans des procédures” », relatait-elle dans un entretien à Mediapart fin février.

L’ancienne élue du Calvados ne cache qu’il s’agit d’un choix « difficile, car les gens sont déçus, vous disent que votre prédécesseur faisait cela avant et qu’un élu est aussi fait pour cela » : « Il est tellement facile de faire le contraire, d’intervenir. Moi aussi, j’aurais pu dire : “O.K., j’envoie un courrier pour votre demande.” Qu’est-ce que cela coûte ensuite de demander en dix minutes à un de ses collaborateurs de rédiger le courrier et de mettre la personne en copie ? Rien ! »

Isabelle Attard alerte aussi sur les éventuelles contreparties de ces interventions répétées : « Des gens en difficulté, on en voit tellement. Un jour, on m'a même demandé si je pouvais payer des P.-V. Certains en profitent pour faire du clientélisme en échange de votes aux élections. D’autres peuvent le faire en échange de faveurs sexuelles. La corruption commence par des choses très petites. »

« C’est en effet gênant car cela peut établir une relation de dette, le sentiment d’être redevable », appuie Christian Eckert, tout en trouvant excessive la notion de clientélisme. « Est-ce que les gens vous le rendent ? », interroge l’ancien ministre et élu local. « Il m’est arrivé de recevoir une boîte de chocolats, d’autres voulaient adhérer au PS en pensant me faire plaisir. » En revanche, nuance-t-il, « parmi les gens que j’ai aidés, beaucoup ne se sont pas déplacés lors des dernières élections ».

Pour Michel Sapin, « parler de ce système comme du clientélisme, ça me paraît outrancier, mais c’est vrai qu’il y a des régions et des sociétés plus propices à ça que d’autres. Je pense à Marseille, à Nice, où on rencontre des formes de réseaux et de solidarité ».

La lettre de l’élu, un « favoritisme un peu pernicieux »

Cette ambiguïté découle d’une conception très française de la relation élus-citoyens. Pour Pierre Lascoumes, directeur de recherche au CNRS, et auteur d’enquêtes sur les représentations sociales de la corruption, le « rapport au politique » en France est « utilitaire » : « Il est là pour rendre des services. »

Dans l’enquête sur le favoritisme et la corruption que le sociologue avait coordonnée en 2010 au Cevipof, à Sciences-Po, « le rapport au clientélisme ordinaire était l’un des critères les plus clivants », explique-t-il. « Les deux tiers des citoyens considéraient que c’était acceptable, et un tiers estimait au contraire que ce n'était pas le rôle des politiques. »

À Levallois-Perret, ville de Patrick Balkany, dans laquelle Pierre Lascoumes a réalisé une enquête, « l’une des forces expliquant l’ancrage des Balkany, c’est qu’ils répondent à de nombreuses demandes et l’assument. Ils considèrent que c’est dans leur rôle », souligne le chercheur. À Clichy-la-Garenne, autre commune des Hauts-de-Seine, l’élu RPR Didier Schuller demandait ostensiblement, devant les caméras, lors des cantonales de 1994, leurs cartes d’électeurs aux citoyens venus le solliciter pour un logement. Des années plus tard, cet ancien directeur général de l’office HLM départemental sera condamné dans l'affaire des HLM des Hauts-de-Seine.

Ce fonctionnement « n’existe pas qu’en France », souligne Pierre Lascoumes, mais il est « structurel » dans notre pays : « D’un côté, on a un système administratif pyramidal et hiérarchique, et de l’autre le rapport aux politiques, qui seraient là pour interférer. Quel que soit le niveau, le politique reste la meilleure voie de recours contre l’administration, le meilleur moyen d’obtenir des choses. » Cette conception du pouvoir « infantile », qui consiste à « s’adresser à une autorité paternaliste », est l’héritage de l’Ancien Régime, rappelle le sociologue, « avec une administration puissante d’un côté et des représentants du roi de l’autre ».

Pour le chercheur, « ce système existe et perdure aujourd’hui parce que c’est une interaction, entre citoyens et politiques ». « Le point de départ, insiste-t-il, c’est la façon dont les citoyens se représentent le rôle des politiques. Bien sûr, on pourrait dire que le rôle des politiques est de leur répondre “écoutez, je ne suis pas là pour faire une intervention auprès de l’administration des impôts ou de la caisse d’allocations familiales”, d’ailleurs certains le disent. »

Mais selon Pierre Lascoumes, ces lettres sont parfois une façon, pour les élus, « de se débarrasser du problème » : « Ils peuvent dire aux citoyens “regardez, j’ai fait ce que j’ai pu”. » « Ils font ces lettres de manière assez routinière, c’est une demande qui ne mange pas de pain », complète Fabien Desage, enseignant-chercheur en science politique à l’université de Lille, qui a travaillé sur les politiques de logement. Mais pour le chercheur, cette démarche des élus est aussi « hypocrite » : « Ils ne sont pas dupes. Ils savent finalement que ce qu’attend la personne, c’est d’avoir une lettre, tout en étant quand même conscients que ce n’est pas forcément ce qui va suffire. »

Si elle est rarement suffisante, la lettre d’intervention, parce qu’elle devient une pratique de plus en plus courante, peut aussi devenir un handicap si on ne l’a pas. « Parmi toutes les lettres que l’élu écrit, toutes n’aboutissent pas. Mais plus il y a de demandes, plus cela devient compliqué si on n’a pas ce petit appui qui peut faire la différence », résume Fabien Desage, pour qui ces courriers sont donc « moins une ressource décisive et suffisante qu’une ressource nécessaire, une condition ». « Si on n’a pas cette lettre et qu’en plus on est au RSA et sans propriétés sociales valorisables, ou que l’on a un profil moins favorable pour obtenir un logement social – les femmes célibataires et sans enfants par exemple –, on cumule les handicaps. »

Le chercheur souligne qu'« on a souvent tendance à penser le clientélisme comme une alchimie qui transformerait le plomb en or », alors qu'« en réalité, la variable clientélisme est, de plus en plus, une variable marginale ». Sauf que, « dans un espace contraint – pénurie de logements sociaux (50 000 demandes de logements sociaux en attente dans la métropole lilloise par exemple), rareté de l’emploi –, et avec de plus en plus de demandes équivalentes, c’est une influence ».

Aulnay-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), 2015. © Reuters Aulnay-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), 2015. © Reuters
Selon lui, « ce favoritisme a quelque chose d’un peu pernicieux » aujourd’hui. « Les élus disent “voilà, c’est quelqu’un de ma commune, il a vraiment besoin d’un logement, donc je ne fais pas mal”. Mais forcément, cela a de vrais effets. » Et notamment lorsqu’il s’agit de sollicitations pour des logements sociaux, un secteur en pénurie et qui revêt une dimension vitale pour le demandeur.

Encore une fois, il n’est pas ici question de cas de corruption, à l’image du socialiste Philippe Kaltenbach, condamné en 2017 par la cour d'appel de Versailles à deux ans de prison, dont un an ferme, pour avoir accepté, alors qu’il était maire de Clamart, de l'argent liquide contre une promesse d'attribution de logement social. Seulement de soutiens par des courriers qui peuvent remplir d’espoir les habitants.

En 2014, nous nous étions procuré des centaines de courriels confidentiels de l’Opievoy, plus gros office public d’HLM en Île-de-France. On y découvrait les multiples interventions de ministres et d’élus.

Confronté à nos informations, le directeur de l’Opievoy de l’époque, Jean-Alain Steinfeld, expliquait : « Tout le système est d’une grande hypocrisie. Tout ce que veut l’élu, c’est pouvoir montrer à son administré qu’il a envoyé un courrier. Pour lui dire un an plus tard : “Vous avez vu ? Et encore, il a fallu que j’insiste.” Mais c’est faux ! C’est de l’habillage ! Il n’aurait pas fait de lettre, c’était pareil ! C’est de la mise en scène. »

François Lamy, ancien député de l’Essonne et ministre de la ville, interrogé sur ses courriers, déclarait sur son attitude d’élu : « Vous gérez la pénurie. Vous sélectionnez les urgences parmi les urgences, et vous tapez tous azimuts : vous écrivez au préfet, aux différents bailleurs. Ce n’est pas du clientélisme, c’est une gestion de l’urgence. On ne peut pas à la fois nous reprocher d’être loin du terrain et d’aider les gens quand on le peut. »

Quant à Éric Raoult, lui aussi ancien ministre de la ville et alors maire UMP du Raincy (Seine-Saint-Denis), il assumait : « En France, un parlementaire vote la loi. Mais les trois quarts de son temps, il les consacre à donner des coups de pouce. Il n’y a pas de magouille, pas de pognon. Les habitants promettent juste de voter pour vous, et bien souvent, ils oublient leur promesse. Mais c’est quoi le rapport de confiance avec un administré ? C’est lui donner l’impression que vous pouvez être utile. »

Mais cette relation entre l'élu et le citoyen est, par définition, forcément asymétrique. L'élu occupe une position de pouvoir et de surplomb face à son administré, qui se trouve lui dans une situation de demandeur. « Cette relation de pouvoir existe de fait », souligne le chercheur Fabien Desage. Mais pour ce dernier, qui a enseigné au Canada et expérimenté « une acceptation plus grande des positions sociales », la société française peine « à reconnaître ces situations structurelles d’inégalités, ces formes de domination, ces asymétries de positions sociales ».

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Sauf mention contraire, toutes les personnes citées ont été interviewées cette semaine par Mediapart. Pierre Lascoumes est directeur de recherche du CNRS au Centre d'études européennes de Sciences Po. Il a coordonné au Cevipof un ensemble d’enquêtes sur les représentations sociales de la corruption. Fabien Desage est enseignant-chercheur en science politique à l’université de Lille 2, il a travaillé sur les politiques de logement et est membre du collectif de chercheurs Degeyter, qui a analysé dans un livre la transformation de l’agglomération lilloise.