«Un Etat de police se met en place»

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Deux professeurs de droit, Dominique Rousseau et Marie-Laure Basilien-Gainche, réagissent à l'adoption par l'Assemblée du projet de loi introduisant l'état d'urgence et la déchéance de nationalité dans la Constitution. Ils s'inquiètent d'une dérive de l'État de droit.

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Mercredi 10 février, par 317 voix contre 199, l'Assemblée nationale a adopté le projet de loi de « protection de la Nation » qui propose d'inscrire dans la Constitution l'état d'urgence et la possible déchéance de nationalité pour les personnes reconnues coupables de terrorisme. Il sera examiné par le Sénat dans un mois. Deux spécialistes de la Constitution, Dominique Rousseau et Marie-Laure Basilien-Gainche (en page 2), réagissent.

Dominique Rousseau est professeur de droit constitutionnel à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et auteur de nombreux ouvrages, dont Radicaliser la démocratie, propositions pour une refondation (Seuil, 2015). 

Que pensez-vous de la réforme constitutionnelle adoptée à l’Assemblée mercredi, après de longues semaines de débat et plusieurs réécritures de l’article 2 ?

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Dominique Rousseau. Il s’agit d’un bricolage institutionnel, totalement inutile. À supposer que sur le plan politique, il soit nécessaire de décréter l’état d’urgence ou d’étendre la déchéance de nationalité, il n’y avait aucun besoin de réviser la Constitution. De simples lois auraient suffi. Quand la Constitution empêchait l’adoption de la loi sur la parité du gouvernement de Lionel Jospin ou la création de l’euro, il était normal de la réviser. Là, ce n’est pas le cas. Les réécritures de l’article 2 ont ensuite contribué à ajouter de la confusion à un texte inutile. C’est comme les sables mouvants : plus le gouvernement s’est agité, plus il s’est enfoncé.

Mais pourquoi avoir voulu réformer la Constitution ?

Cette réforme avait pour seul objectif de permettre à François Hollande de mettre au pied du mur la droite et de prouver qu’il pouvait rassembler sur son seul nom. Il avait en tête le modèle de la « France unie » de François Mitterrand. Mais n’est pas François Mitterrand qui veut ! François Hollande s’est pris les pieds dans le tapis et finalement, la révision constitutionnelle joue le rôle d’une pré-primaire.

Les candidats potentiels sont en train de se noyer : Nicolas Sarkozy perd des points car de nombreux députés LR ne suivent pas ses consignes et François Hollande perd des points car des députés socialistes, bien au-delà des seuls frondeurs, ont voté contre l’article 2. Quand un texte est juridiquement inutile, et ostensiblement tacticien, il provoque un effet boomerang, dont les perdants sont ici François Hollande et Nicolas Sarkozy.

Certains constitutionnalistes défendent pourtant l’inscription de l’état d’urgence dans la Constitution en estimant qu’elle offre plus de garanties démocratiques qu’une simple loi, notamment pour encadrer les conditions dans lesquelles il peut être décrété. Qu’en pensez-vous ?

À la limite, on pourrait suivre cet argument. Mais le gouvernement le contredit en pratique. Aujourd’hui, dans sa rédaction, l’article 16 (sur les pleins pouvoirs au président de la République) offre plus de garanties dans sa mise en œuvre que l’article 1 de la réforme constitutionnelle préparée par le gouvernement. Il prévoit que le parlement se réunisse de plein droit, qu’aucune révision de la Constitution ne soit possible dans cette période, et que le parlement ne puisse pas être dissous. Cette fois, le gouvernement s’est opposé à l’interdiction du droit de dissolution sous état d’urgence. Il n’a proposé aucune garantie.

Les juristes embêtent les politiques. Car nous sommes là pour dire que les valeurs n’égarent pas, bien au contraire, et pour rappeler ce que dit la Constitution. Par exemple que c’est le juge judiciaire qui est garant des libertés individuelles, pas le Conseil d’État ! Alors, avant de changer la Constitution, respectons-la !

Comment expliquez-vous que le président de la République opte pour une telle réforme ?

Je n’ai pas d’explications. Je croyais que la gauche était un courant politique qui proposait d’élever à la nationalité, pas de déchoir. Que c’était la droite qui défendait la déchéance. Cette fois, c’est l’inverse. Pourquoi ? Peut-être que François Hollande veut user de la même technique que Nicolas Sarkozy en 2007 pour siphonner les voix du Front national. Mais c’est voué à l’échec. Depuis 2012, François Hollande a perdu François Bayrou, il a perdu la gauche écologique, la gauche de la gauche hostile à l’austérité. Aujourd’hui, il perd la gauche morale. Il suit une stratégie suicidaire qui provoque l’éclatement du paysage politique. À un an du premier tour de la présidentielle, il devrait chercher à rassembler son camp. Là, il le divise, voire il le casse.

On est dans le grand n’importe quoi car il n’y a pas de vision. François Mitterrand, lui, en avait une. Cette fois, c’est une gestion à la petite semaine, illisible pour l’opinion et même pour les acteurs politiques.

L'entretien avec Dominique Rousseau à propos de son dernier livre © Mediapart

La réforme constitutionnelle, les dernières lois antiterroristes, la future loi sur la procédure pénale mettent-elles à mal l’État de droit ?

Nous sommes encore dans un État de droit mais à l’intérieur de cet État de droit, un État de police se met en place. Les lois comme la rétention de sûreté portée par Nicolas Sarkozy et maintenue depuis, la loi renseignement, ou la réforme à venir de la procédure pénale, renforcent les pouvoirs de police, des préfets et des procureurs dépendants du gouvernement, et écartent le juge judiciaire et les avocats.

À l’intérieur de l’État de droit, il y a donc les instruments de l’État de police. Le risque consiste à ce que l’État de police grignote petit à petit l’État de droit. Nous n’en sommes pas encore à ce stade mais regardez ce qui se passe en Pologne, en Hongrie, en Slovaquie…

Mais vous parlez de gouvernements dirigés par la droite populiste ! Là, il s’agit d’un président et d’un premier ministre socialistes…

La gauche, entre guillemets, est porteuse de projets que l’on retrouve dans les programmes de la droite ou de l’extrême droite. Quelle que soit la couleur politique du gouvernement, il y a aujourd’hui un glissement pour augmenter les pouvoirs de police. C’est toute l’importance du droit et des juristes : nous sommes là pour être vigilants et rappeler que l’État de droit doit rester dominant.

« On se laisse aller à l’autoritarisme »

Professeure de droit public à l’université Jean-Moulin Lyon 3, Marie-Laure Basilien-Gainche est l'auteure de État de droit et états d’exception (PUF, 2013).

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Le projet de loi de révision de la Constitution a été adopté mercredi 10 février à l’Assemblée. L’article 2, sur la déchéance de nationalité, a été plusieurs fois modifié. S’agit-il, selon vous, d’un bricolage ?  

Il s’agit, à mes yeux, d’un non-sens juridique et politique.

Pourquoi ?

D’un point de vue juridique, il n’était nul besoin de réviser la Constitution pour instaurer et étendre une déchéance de nationalité qui existe dans le Code civil. Parce qu’elle n’apporte rien, cette disposition n’a pas d’intérêt, ni de sens juridique. Normalement, la Constitution, qui est la charte fondamentale de notre communauté politique, n’est modifiée qu’en dernier ressort, uniquement pour tenir compte d’une évolution importante de la société. L’inscription de la déchéance ne correspond pas à ce critère. C’est une mesure aberrante juridiquement.

D’un point de vue politique, il me semble – mais peut-être suis-je bien naïve – que les normes doivent être utiles. Elles doivent pouvoir être effectives, c’est-à-dire appliquées ; efficaces, autrement dit opérantes pour atteindre l’objectif recherché – en l’espèce la lutte contre le terrorisme ; et elles doivent être efficientes – j’entends par là qu’elles mettent en place les solutions ayant le plus grand avantage pour le moindre coût. Or l’utilité de la déchéance de nationalité pour lutter contre le terrorisme est pour le moins douteuse. À croire que l’on est dans la quatrième dimension !

L’article 1 constitutionnalise le recours à l’état d’urgence. Pour ses partisans, il s’agit d’offrir plus de garanties quant aux conditions encadrant son recours. Qu’en pensez-vous ?

Sur le principe, je suis favorable à l’inscription de l’état d’urgence, comme de tous les régimes d’exception, dans la Constitution, afin de garantir au mieux les droits des gouvernés des dérives des gouvernants qui disposent de pouvoirs étendus. Mais, en pratique, je suis opposée à la manière dont la constitutionnalisation de l’état d’urgence est en train de s’opérer.

D’abord, parce qu’il est un principe selon lequel on ne saurait modifier ni une Constitution en période de crise, ni les états d’exception en période de crise, ni donc les états d’exception en période de crise par une révision de la Constitution. 

Ensuite, parce que la constitutionnalisation de l’état d’urgence devrait comporter un encadrement strict de la prolongation de l’état d’urgence, une limitation claire des pouvoirs de l’exécutif, une affirmation nette des pouvoirs du parlement, et une organisation d’un contrôle pointilleux et approfondi du dispositif. Ce n’est absolument pas le cas ! Le seul amendement qui allait en ce sens – l’interdiction de la dissolution de l’Assemblée nationale durant l’état d’urgence – a été refusé par le gouvernement.

Finalement, l’article 1 de la révision se propose de constitutionnaliser l’état d’urgence sans prévoir des garde-fous contre toutes les dérives possibles. Comme l’a dit le défenseur des droits, Jacques Toubon, nous sommes face à une révision constitutionnelle qui permet un état d’urgence glissant.

En effet, le contrôle des mesures au titre de l’état d’urgence est confié au juge administratif qui se limite à effectuer un contrôle minimum. Or, des pouvoirs étendus reconnus à l’exécutif supposent un contrôle renforcé sur les actes de l’exécutif. L’idée est bien résumée par l’oncle de Spiderman : « Un grand pouvoir suppose de grandes responsabilités », et des contrôles intransigeants !

Mais le Conseil d’État a invalidé deux assignations à résidence depuis le début de l’état d’urgence…

Et toutes les autres ? Au total, 406 mesures d’assignation à résidence ont été prononcées. Le juge administratif veut s’affirmer comme le juge de protection des libertés. Si tel était le cas, j’en serais ravie. Mais le Conseil d’État a validé les six assignations à résidence de militants écologistes pendant la COP21 en se rapportant à « la lettre même du texte » de la loi du 20 novembre 2015, pour mettre à bas l’esprit du texte.

En effet, les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence doivent poursuivre l’objectif qui a suscité la déclaration de l’état d’urgence. Là, le Conseil d’État s’est totalement affranchi de cet esprit qui doit présider à l’emploi des états d’exception. Dès lors, comment lui faire confiance pour protéger les droits des individus contre leurs violations par des autorités publiques ? Comment le considérer comme le garant des libertés contre les dérives des élans sécuritaires ?

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L’état d’urgence est-il utile, selon vous ?

On peut comprendre que l’état d’urgence ait été déclaré le 14 novembre dernier, même si j’étais déjà opposée à l’emploi de ce dispositif. Mais on doit souligner que les autorités publiques disposaient de tous les instruments nécessaires : 16 lois ont été adoptées depuis 1986 qui visent à lutter contre le terrorisme. La seule chose qu’a permise l’état d’urgence, c’est de réduire le contrôle exercé sur les actes des autorités et de limiter les sanctions des abus éventuels.

Surtout, on doit rappeler que le terrorisme est un phénomène délictuel qui s’inscrit dans la longue durée, et que l’état d’urgence ne peut donc pas être efficace pour le combattre puisqu’il est censé être circonscrit et temporaire. À moins que l’état d’urgence ne devienne de manière insidieuse permanent…

Jugez-vous comme certains de vos collègues constitutionnalistes que l’État de droit est menacé en France ?

Oui. L’adoption de la loi sur le renseignement est un élément marquant des évolutions de la France vers un État de droit dégradé. L’État de droit suppose deux choses : la séparation des pouvoirs, et la protection des droits.

Or, notamment depuis la révision constitutionnelle de 2008, les pouvoirs constitués ne sont plus en équilibre ; le législatif et le judiciaire ne peuvent plus guère tenir tête à l’exécutif : le gouvernement mène les débats au parlement, et réduit le rôle du pouvoir judiciaire à la portion congrue.

Nous sommes face à une dynamique perverse d’entropie : au lieu de réaffirmer les règles fondamentales face au désordre, on se laisse aller à l’autoritarisme, qui révèle finalement un affaiblissement inquiétant de l’autorité.

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