Lobbying: le gouvernement a édulcoré la réforme

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Les lobbyistes devront bientôt déclarer leurs activités dans un registre public. Mais le gouvernement a renoncé in extremis, sous la pression du Medef, à exiger de ces professionnels de l'influence qu'ils dévoilent leurs cibles – élus ou fonctionnaires.

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Ultime dérobade. En matière de transparence, c’était pourtant l’une des plus belles conquêtes du quinquennat Hollande. Votée en novembre 2016, la loi anticorruption dite « Sapin 2 » imposait pour la première fois des règles de transparence à tous les lobbyistes de France, priés de s’inscrire sur un registre public et d’y déclarer leurs activités d’influence (déjeuners, colloques, etc.), le tout soumis au contrôle de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). L’idée maîtresse semblait claire pour tout le monde, les Français allaient désormais connaître l’identité des députés, sénateurs, conseillers ministériels ou encore hauts fonctionnaires démarchés sur tel ou tel sujet, par tel ou tel lobby. Objectif : éclairer la fabrique des lois et favoriser l’équité entre représentants d’intérêts, petits et grands. Cinq mois plus tard, patatras. Le Medef est passé par là.

À l'Assemblée nationale © Reuters À l'Assemblée nationale © Reuters

Publié mercredi 10 mai, le décret d’application concocté par le gouvernement vient saper la volonté des parlementaires sur plusieurs points clés. Rédigé sous la pression d’organisations patronales plus soucieuses d’entretenir le « secret des affaires » que de favoriser la traçabilité des décisions publiques (Medef, Afep, etc.), il a été finalisé par une poignée de hauts fonctionnaires visiblement rétifs à l’idée d’informer les citoyens sur les arrière-cuisines du pouvoir – le leur. 

À l'arrivée, les lobbyistes échappent à l’obligation de déclarer au registre l’identité des interlocuteurs qu’ils rencontrent. Un comble. Au lieu d’un nom, il leur suffira d’indiquer une « catégorie » : « député », « collaborateur du président de l’Assemblée », « collaborateur du président de la République », etc. Voilà les citoyens bien avancés.

Pour désigner leurs « cibles » dans la haute administration (un directeur général de la santé par exemple), les représentants d’intérêts pourront se contenter de mentionner : « Personne titulaire d'un emploi ou d'une fonction (…) nommée en conseil des ministres », en précisant tout juste le ministère concerné. Dans une première version du décret datant de février, l’identification des « cibles » était pourtant prévue, noir sur blanc. Elle s’est évaporée.

Tout en se félicitant qu'un registre public soit enfin créé, l'ONG Transparency International regrette un dispositif « très en deçà des attentes ». « C'est un vrai problème, selon Elsa Foucraut, responsable du plaidoyer au sein de l'association. Que le nom d’un fonctionnaire n’apparaisse pas dans le registre, admettons. Nous étions prêts à l’accepter dans une logique de compromis. Mais il fallait au moins rendre publics les noms des parlementaires. Il y a une différence, pour un lobbyiste, entre obtenir un rendez-vous avec un député lambda ou avec le rapporteur d’un projet de loi. »

À l’évidence, l’idée gênait. Les représentants du secteur et du patronat ont dégainé tout à la fois « le secret des affaires », le « secret industriel et commercial » et la « liberté d’entreprendre ». Il ne faudrait pas que les informations confiées au registre servent à tuyauter les concurrents ! À lire un document interne que Mediapart s’est procuré, les représentants du Medef sont désormais rassurés : à l’issue des « discussions engagées avec le cabinet de Michel Sapin », ministre de l’économie et des finances, ils se félicitent que « [le décret ait] été amélioré sur un certain nombre de points », notamment que « l’obligation d’indiquer l’identité des personnes contactées » ait été « supprimée ».

Dès le 18 avril, la HATVP était pourtant montée au créneau pour alerter le gouvernement sur les insuffisances du décret en cours de finalisation, regrettant notamment l’anonymisation des « cibles » des lobbyistes. « La référence à des catégories d’une telle généralité constitue un obstacle à la bonne application de la loi », tançait l’institution présidée par Jean-Louis Nadal, dans un avis rendu public. « À défaut d’un renforcement des informations pertinentes » réclamées aux représentants d’intérêts, le registre risque de « se résumer à un simple annuaire sans portée », prévenait la HATVP.

Car outre les noms propres, il manquera en effet d’autres informations capitales dans le rapport d'activité que fourniront les lobbyistes à la HATVP, accessible aux citoyens. Alors qu'ils doivent déclarer leurs « actions » d’influence et leurs dépenses (c’est la loi), le décret prévoit qu’ils n’auront pas à préciser les dates auxquelles ces « actions » ont été entreprises, ni les projets de loi ou de décret visés, ni même les objectifs recherchés. Aux citoyens, en quelque sorte, de deviner ! « Le contenu du rapport a été allégé », se réjouissent ainsi les négociateurs du Medef dans leur document interne.

Surtout, les représentants d’intérêts remettront leur rapport une seule fois par an à la HATVP, à un rythme bien trop lâche selon Transparency International, qui prônait plutôt un rythme d'une fois par trimestre pour coller à l’actualité. L’intérêt de découvrir les interventions menées sur la « loi Travail » avec un an de décalage n’est pas flagrant, par exemple…

L’exécutif a visiblement écouté d’autres voix, dont celle de Laurent Mazille, patron de l’ARRP (l’une des plus importantes associations de lobbyistes), qui considère que la fourniture d'un rapport par an « exigera déjà un travail fastidieux ». Alors se plier à l’exercice tous les trois mois… « On risque de rentrer dans une cuisine bureaucratique épouvantable », dit-il.

Dès le 18 avril, la HATVP « regrettait » pourtant « l’option retenue par le gouvernement » d'une transparence annualisée. D’abord, « ce rythme annuel ne découle pas des dispositions législatives », sermonnait la Haute autorité. Surtout, « un tel rythme ne paraît pas de nature à assurer l’efficacité du dispositif ».

Car la HATVP est censée s’appuyer sur ces rapports d’activité pour contrôler le respect par les lobbyistes de règles déontologiques inédites (l’interdiction de diffuser des informations trompeuses, la prohibition des cadeaux de « valeur significative », etc.). Or en arrivant un an après les batailles parlementaires, les contrôleurs auront la tâche bien difficile…

À vrai dire, l’entourage de Michel Sapin ne semble pas ravi lui-même de la tournure prise par « son » décret. « Le ministre a toujours été favorable à la transparence sur l’identité des responsables publics [rencontrés par les lobbyistes], assurait son entourage le 28 avril. Michel Sapin ne souhaite pas que la loi soit vidée de sa substance. Il se battra pied à pied pour que son texte conserve l’essentiel de sa substance. » Mais alors quoi ?

Le cabinet du ministre assure que la rédaction du décret a été contrainte par la décision du Conseil constitutionnel de décembre dernier, qui a jugé la loi « Sapin 2 » conforme à la « liberté d’entreprendre » dans la mesure où elle imposerait « seulement la communication de données d’ensemble » par les lobbyistes. Il semble, en tout cas, que Bercy ait lâché du lest face à l’interprétation qu’ont bien voulu faire de cette décision quelques éminents juristes de Matignon (au secrétariat général du gouvernement), des hauts fonctionnaires de l’ombre qui auront freiné, sous la présidence Hollande, bien des élans politiques et des réformes.

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