Réforme de la fiscalité locale: vers une inévitable austérité budgétaire

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L’exonération, puis la suppression à partir de 2020, de la taxe d’habitation a déclenché une réaction en chaîne qui aura un coût considérable pour l’État et le conduira à de nouvelles coupes budgétaires. Le fruit d’une politique d’abord électoraliste.

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C’est un nouveau casse-tête d’importance pour le gouvernement. L’exonération de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables sera mise en place progressivement dès cette année en trois ans. Mais cette exonération déclenche un effet boule de neige qui conduit inévitablement à l’un des plus gros chambardement fiscal de l’histoire récente de la République. Et la gestion de ce chambardement s’annonce périlleuse pour le gouvernement.

Vue de Saint-Étienne et des anciens terrils à partir du Crêt-de-Roc. © YF Vue de Saint-Étienne et des anciens terrils à partir du Crêt-de-Roc. © YF

Les conséquences de l’exonération de la taxe d’habitation

Cette exonération est cependant une pièce maîtresse dans la politique gouvernementale. Avec la bascule entre suppression des cotisations salariales maladie et chômage et la hausse de la CSG, c’est la mesure qui doit rendre du pouvoir d’achat au cœur de l’électorat d’Emmanuel Macron, la classe moyenne, à hauteur de 3 milliards d’euros par an. Certes, ces deux mesures sont diluées, et leur impact sera fortement réduit par d’autres éléments externes (inflation, hausse des taxes indirectes, effet désastreux des cadeaux fiscaux au capital et à l’entreprise), mais, politiquement, elles permettent au gouvernement de maintenir la formalité d’un « équilibre » dans sa politique.

Seulement, cette mesure n’est pas sans conséquence. La première, la plus immédiate, est évidemment la perte de ressources pour les collectivités locales. Le gouvernement s’est engagé à la compenser « à l’euro près » et en a intégré le coût dans la loi de programmation de finances publiques qui court de 2018 à 2022. Mais cette compensation n’empêche pas le gouvernement d’imposer aux collectivités une limitation forte de leurs dépenses avec une croissance maximale de 1,2 % par an sur le quinquennat. C’est une façon de faire payer aux administrations locales la compensation en leur faisant dégager des excédents qui viendront compenser dans l’agrégat maastrichtien le surplus de dépenses de l’État. Du reste, les négociations des contrats entre l’État et les collectivités sont actuellement très difficiles, ces dernières craignant de devoir assurer une bonne partie de l’effort de consolidation budgétaire.

La seconde conséquence est juridique et sociale. L’exonération fait reporter le poids de la taxe d’habitation sur 20 % des contribuables. Lors de la validation de la loi de finances 2018, le Conseil constitutionnel s’est ému d’une éventuelle inégalité devant l’impôt d’une telle mesure. Aussi l’a-t-il validée que sous la condition que cette exonération ne soit que la première étape d’une remise à plat de la fiscalité locale. Le risque était aussi que les collectivités soient tentées à terme de relever les taux et donc la pression fiscale sur ces 20 % de contribuables restants.

Les risques de la fin de la taxe d’habitation

L’exonération décidée par Emmanuel Macron devait donc conduire inévitablement à une remise à plat complète de la fiscalité locale. Le président de la République l’avait confirmé en novembre 2017 devant le congrès des maires de France. Plus récemment, l’Élysée en avait donné la première touche en confirmant la suppression complète de la taxe d’habitation d’ici à 2022. Une décision qui n’était prévue ni dans le programme Macron, ni dans la trajectoire budgétaire votée par le parlement fin 2017, mais qui était la plus logique au regard des exigences constitutionnelles.

Sauf que cette décision change beaucoup de choses. D’abord, politiquement. Voici donc en effet 8 milliards d’euros de dégrèvement d’impôts de nouveau accordés à ceux qui ont les revenus les plus importants. L’effet de correction des inégalités de la lente exonération des 80 % sera donc annulé à la fin du quinquennat. Ensuite, juridiquement. Les collectivités locales doivent disposer d’une autonomie de moyens qui passe nécessairement par une capacité à décider des taux de certains impôts. Or, la taxe d’habitation est la principale recette fiscale des communes et des intercommunalités. Sans elle, ces dernières risquent de dépendre des transferts de l’État de façon quasi exclusive, ce qui pourrait ne pas être constitutionnel.

Enfin, il reste la très épineuse question budgétaire. Certes, le gouvernement a assuré qu’il maintiendrait la taxe sur les résidences secondaires. Mais cela laisse une facture supplémentaire de 8 milliards d’euros non budgétée. Comment les trouver alors que le gouvernement a promis de ne pas augmenter les impôts d’ici à 2022 et qu’il a promis d’utiliser tout surcroît de recettes lié à la croissance au désendettement au nom d’un discours alarmiste sur la dette publique ?

Le mistigri de la réforme de la fiscalité locale

La solution serait-elle alors dans la remise à plat de la fiscalité locale qui permettrait de reverser le manque à gagner de la suppression complète de la taxe d’habitation aux communes et aux intercommunalités ? En fait, il s’agit plutôt d’un jeu de bonneteau à haut risque qu’une mission dirigée par l’ancien ministre Alain Richard, désormais sénateur LREM, et l’ex-préfet Dominique Bur a exploré. Son rapport, remis au premier ministre mercredi 9 mai, évoque deux possibilités, en se gardant bien de prendre parti quant aux choix à venir.

Schéma de la réforme fiscale proposée par le rapport Bur-Richard. © Rapport Bur-Richard Schéma de la réforme fiscale proposée par le rapport Bur-Richard. © Rapport Bur-Richard

La première solution consisterait à reverser la part départementale de la taxe foncière, soit 15,1 milliards d’euros, aux communes et aux intercommunalités. Problème : il restera un manque à gagner de 9 milliards d’euros pour ces deux blocs qui seraient alors compensés par une quote-part d’un impôt national, TVA ou CSG. Dans ce cas, les communes disposeraient d’un impôt dont elles pourront moduler le taux. Mais il faudra attribuer près de 14 milliards d’euros aux départements à partir d’un impôt national pour compenser le produit de la taxe foncière. L’autre option reviendrait à transférer l’équivalent de la taxe d’habitation à partir du produit d’un impôt national, soit 23 milliards d’euros, aux communes et aux intercommunalités. Le « pouvoir de taux » du bloc communal et intercommunal serait ainsi perdu, mais la mission estime qu’elle serait remplacée par le « dynamisme » des recettes de l’impôt, ce qui laisse perplexe puisque, précisément, l’autonomie des collectivités repose sur leur capacité à dévier l’évolution du taux par rapport au dynamisme naturel de l’impôt.

Inévitable austérité

Ces deux options sont largement débattues par les élus locaux. Schématiquement, les départements souhaitent garder leur part de taxe foncière, les communes souhaiteraient garder leur pouvoir de taux. L’exécutif tranchera, mais ne réglera rien, in fine. Car ce jeu de mistigri fiscal laisse une facture immense à l’État de 23 milliards d’euros qui seront ôtés aux recettes de l’État et qu’il faudra bien trouver ailleurs. Et ce sera ou dans les poches des contribuables, ou dans la qualité des services publics. La première option a été évoquée le 10 mai sur France Info par le député LREM Gilles Le Gendre qui a souligné la possibilité pour les collectivités locales « d'augmenter les impôts » pour compenser le manque à gagner. Mais cette volonté de transmettre le mauvais rôle à l'échelon local pourrait être très risqué politiquement alors que le gouvernement ne cesse de prétendre ne pas vouloir augmenter la charge fiscale. Surtout, cette hausse de la fiscalité locale semble, compte tenu de la facture, ne pas être incompatible avec des coupes budgétaires.

Bercy, ministère des finances. Bercy, ministère des finances.

Car si l’on ne veut ni augmenter les impôts nationaux, ni utiliser les fruits fiscaux de la croissance, on cherchera à « économiser » massivement, autrement dit à réduire fortement les dépenses publiques d’ici à la fin du quinquennat. La présentation à la fin de ce mois de mai de la réforme de l’administration publique (le plan « Action publique 2022 ») pourrait donc donner lieu à quelques mauvaises surprises, comme une augmentation de l’objectif de 60 milliards d’euros de baisses des dépenses publiques sur le quinquennat. Or, pour y parvenir, il n’y aura pas de mystères : il faudra frapper les dépenses sociales et les dépenses de santé. Déjà, Les Échos ont laissé entendre que les prestations sociales étaient dans le viseur du gouvernement.

Politiquement, l’opération s’annonce très délicate : il faudra financer avec de l’austérité sur les dépenses un cadeau fiscal aux 20 % des contribuables les plus riches, faute de ne pas vouloir se passer d’un cadeau fiscal aux entreprises. Le rééquilibrage à gauche en fin de quinquennat annoncé par certains comme la stratégie du président pour sa réélection était déjà peu crédible, mais elle s’annonce désormais pratiquement impossible. La fin du quinquennat ne peut, sauf changement majeur de cap, n’être qu’un moment de réelle austérité, avec des coupes sévères dans la dépense publique. Un choc qui pourrait atteindre 4 points de PIB sur les trois dernières années du mandat d’Emmanuel Macron. Compte tenu des multiplicateurs, et sans prendre en compte une conjoncture que l’on ignore, l’effet sur la croissance s’annonce très négatif.

En réalité, cette réforme de la fiscalité locale ressemble déjà à une formidable occasion manquée. Il est vrai que le schéma actuel est complexe et injuste. Mais une vraie réforme pouvait-elle se faire en commençant par des baisses d’impôts avant toute remise à plat ? La rationalisation de cette fiscalité devait rétablir sans doute d’abord le contact avec la réalité de terrain, notamment par un abandon des actuelles valeurs locatives qui datent de 1970. Ces valeurs servent de base à la taxe d’habitation et à la taxe foncière. C’est un des arguments avancés pour la suppression de la première, mais pour la seconde, le rapport Richard-Bur estime qu’une telle réforme ne pourra pas intervenir avant la fin du quinquennat.

Mais la réalité est plus prosaïque. La révision des valeurs locatives conduirait à une explosion de la taxe foncière dans les zones sous tensions, notamment à Paris ou Lyon. Ce serait le cœur de l’électorat de LREM qui serait concerné, alors que ce même cœur de l’électorat peut bénéficier de la baisse de la taxe d’habitation. L’exécutif a donc joué une carte purement électoraliste en préservant sa clientèle. Les classes populaires, premières victimes d’une austérité qui s’annonce désormais comme inévitable, en paieront le prix. Loin de vouloir réformer en profondeur comme il le prétend, le gouvernement a eu, là, une logique purement clientéliste qui l’a poussé à mettre la charrue avant les bœufs et qui, désormais, le piège dans une logique budgétaire mortifère.

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