La HATVP saisit la justice dans l’affaire Delevoye

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Les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ont décidé de transmettre au parquet le dossier Delevoye, au vu des manquements commis par l’ex-ministre chargé des retraites. Jean-Paul Delevoye n’entend pas assumer la faute seul : il assure que Matignon savait tout de l’illégalité de sa situation. Matignon dément.

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La décision de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est sans appel : elle saisit la justice sur le cas de Jean-Paul Delevoye pour manquements aux obligations déclaratives imposées dans le cadre de la loi de 2013 sur la transparence. Réunis  en urgence en séance plénière, mercredi 18 décembre, à la veille du départ de son président Jean-Louis Nadal, les membres de la Haute Autorité ont jugé que l'affaire était suffisamment grave et les manquements suffisamment établis pour invoquer l'article 40 du code pénal. Celui-ci oblige tout fonctionnaire ayant connaissance « d'un crime ou d'un délit » de le signaler au procureur et de transmettre immédiatement le dossier au parquet. Cette saisine immédiate devrait suspendre les procédures normales : l’ex-haut-commissaire chargé de la réforme des retraites n’aura pas la possibilité de se défendre et de présenter ses explications et sa défense dans le délai de quinze jours, comme cela est prévu après de telles décisions. Il devra s'en expliquer auprès de la justice.

Pris dans la tourmente depuis une semaine à la suite des révélations successives de la presse sur ses «oublis», Jean-Paul Delevoye a envoyé une déclaration rectificative à la HATVP le 13 décembre. Sans ménagement, le communiqué de la HATVP énumère tous les «oublis» de l'ex-haut commissaire, allant de la présidence du Conseil économique et social à membre de la fondation SNCF.  Avant de statuer: « La Haute Autorité considère que les omissions dans la déclaration initiale de Monsieur Delevoye, en raison de leur nombre, de la nature de certains intérêts omis et des risques de conflits d’intérêts avec ses fonctions gouvernementales, sont susceptibles de caractériser l’infraction d’omission substantielle d’une partie de ses intérêts prévue par l’article 26 de la loi du 11 octobre 2013.Il est donc nécessaire de signaler ces manquements au Procureur de la République, qui décide de l’opportunité des poursuites,» indique-t-elle

 Après la sanction politique, qui s'est traduite par  la démission de Jean-Paul Delevoye de son poste de ministre lundi viennent désormais les poursuites judiciaires. Mais l'ex-ministre n'entend pas manifestement assumer seul sa faute. Dans sa défense, il ne manque pas de souligner que Matignon était parfaitement informé de sa situation, que les services du premier ministre avaient une totale connaissance du cumul des fonctions publiques et privées qu'il exerçait depuis sa nomination comme haut-commissaire chargé de la réforme des retraites en 2017.

Les membres de la HATVP Au centre, son président Jean-Louis Nadal © HATVP Les membres de la HATVP Au centre, son président Jean-Louis Nadal © HATVP

Matignon ne semble pas décidé pour l'instant à assumer une partie de la faute. Depuis la démission de Jean-Paul Delevoye, les « éléments de langage » du pouvoir – comme disent les experts en communication – n’ont cessé de varier. Pendant plus d’une semaine, alors que les révélations de la presse s’enchaînaient sur les « oublis » du ministre dans sa déclaration d’intérêts auprès de la HATVP, tous les ministres du gouvernement se sont relayés en service commandé pour répéter en boucle le même message : on ne pouvait pas mettre en doute la bonne foi de Jean-Paul Delevoye. Dix « oublis », voire onze avec son mandat à la Fondation Brazzaville ? Ce n’était qu’une erreur bénigne. Les deux rémunérations extérieures – sous-évaluées par ailleurs – en plus de son salaire de haut-commissaire ? « M. Delevoye est un honnête homme », a expliqué Gérard Darmanin. C’est le message que le premier ministre Édouard Philippe s’est lui-même appliqué à faire passer à plusieurs reprises dans un premier temps.

Puis il est devenu évident que la cause du haut-commissaire était indéfendable. Comment défendre devant l’opinion un ministre qui, contrairement aux règles de la Constitution, avait continué à percevoir pendant au moins trois mois une rémunération de près de 5 000 euros net par mois de l’institut Parallaxe, lié au monde de l’assurance ? La communication du pouvoir a donc changé : comme Le Monde s’en est fait l’écho, le pouvoir cherche à accréditer l’idée qu’il n’était pour rien, qu’il ne savait rien, que tout s’était fait à l’insu de son plein gré.

Malgré ces démentis, le secrétaire général du gouvernement, le conseiller d’État Marc Guillaume, chargé d’éclairer Matignon et l’Élysée sur la situation des futurs ministres, se retrouve en première ligne. Une de ses fonctions est justement, lors des nominations des ministres et des membres de la haute fonction, d'examiner la situation fiscale des personnes nommées, d’évaluer les possibles conflits d’intérêts, de mesurer les risques, et d’alerter l’exécutif en cas de problème.

Il n’y a eu « aucun manquement » de la part du secrétariat général du gouvernement ou de l’exécutif, assure Matignon. « Lors du recrutement comme haut-commissaire en septembre 2017 de M. Delevoye, la rémunération de celui-ci en tant que fonctionnaire avait été fixée précisément pour compenser la perte de l’activité privée qu’il occupait auparavant, et en tenant compte de la pension qu’il avait indiqué souhaiter conserver. S’il a finalement choisi de cumuler activité privée et publique, ce qui est parfois possible mais encadré, il lui appartenait de solliciter une autorisation de cumul auprès du secrétaire général du ministère des solidarités et de la santé », nous a indiqué le service de presse de Matignon, en réponse à nos questions, renvoyant la balle sur le ministère d’Agnès Buzyn.

Quand Jean-Paul Delevoye a été nommé ministre le 3 septembre, Matignon assure que ce dernier a été parfaitement informé des conséquences de ce changement, qu’un livret lui a été remis par le secrétariat général du gouvernement afin de lui rappeler ses obligations et les interdictions liées à sa fonction. «  Ces documents lui rappelaient également ses obligations de déclaration de patrimoine et  d’intérêts à  la HATVP dans un délai de deux mois. Il lui était également rappelé son obligation de transmettre au premier ministre sa déclaration d’intérêts. Cette déclaration n’a pas été transmise dans ce délai de deux mois. Relancé, M. Delevoye a finalement envoyé sa déclaration à la HATVP, sans l’adresser au premier ministre, le 15 novembre 2019, déclaration qui a été mise en ligne par la Haute Autorité début décembre. C’est à ce moment que le premier ministre et le SGG ont découvert que le haut-commissaire cumulait son poste de haut-commissaire et une activité professionnelle. Le secrétaire général du gouvernement a immédiatement alerté le premier ministre sur l’impossibilité radicale de ce cumul », nous a répondu Matignon.

En résumé, la conduite de Matignon et du secrétariat général du gouvernement a été exemplaire dans cette affaire. Il n’y a qu’un seul responsable, c’est Jean-Paul Delevoye. Le seul qui a fauté, c’est l’ex-haut-commissaire. Ce que ce dernier dément, assurant au Monde avoir agi en parfaite intelligence avec l’exécutif. Bref, chacun se renvoie la balle.

 © Reuters © Reuters

La dernière version de Matignon – une complète ignorance de la situation de Jean-Paul Delevoye – ne résiste pas aux faits, tels que Mediapart a pu les reconstituer. En vérité, l’Élysée et Matignon étaient parfaitement au courant de la situation d’illégalité dans laquelle Jean-Paul Delevoye se trouvait ; et pendant longtemps, les deux têtes de l’exécutif s’en sont accommodées. Quand, ensuite, les deux ou trois premiers « oublis » de Jean-Paul Delevoye ont été révélés par la presse, l’Élysée et Matignon, selon nos sources, se sont concertés, et l’exécutif a fait le choix de continuer à défendre le ministre.

 Si « indulgence » il y a eu, elle a été le fait d’Emmanuel Macron et d’Édouard Philippe. Pour bien le mesurer, il faut sérier les différents « oublis » de Jean-Paul Delevoye, qui ne sont pas tous de même nature, et qui ne sont pas de la même gravité, les uns portant sur la période où l’intéressé était seulement haut-commissaire aux retraites, à partir de la mi-2017, les autres pendant le temps où il est devenu ministre, à partir de septembre dernier.

D’emblée, Jean-Paul Delevoye a violé la loi en ne déclarant que trois fonctions, et en omettant dix autres, et même onze. Depuis 2013, année de création de la HATVP, un responsable public doit déclarer les mandats dont il dispose, même s’ils ne donnent pas lieu à rémunération. Encore faut-il préciser que le conflit d’intérêts peut être majeur. C’était notamment le cas pour le mandat d’administrateur qu’exerçait le haut-commissaire à l’institut de formation de la profession d’assurance. Un mandat non rémunéré, même s’il pouvait donner lieu à défraiement pour frais professionnels, mais surtout en relation on ne peut plus étroite avec le monde de l’assurance, première intéressée par la réforme des retraites.

Les sanctions prévues par la loi en cas de non-déclaration sont donc sévères. Elles sont rappelées sur le site de la HATVP : « Ne pas déclarer, fournir une évaluation mensongère de son patrimoine ou omettre une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts est un délit puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Une peine d’inéligibilité de 10 ans peut également être prononcée ainsi que l’interdiction d’exercer une fonction publique. »

Mais ce sont les deux emplois rémunérés qui posent naturellement le plus de problèmes, et notamment celui offert comme conseiller au délégué général à ce même institut de formation de l’assurance. Pour ces deux cas, il faut distinguer la période où Jean-Paul Delevoye était seulement haut-commissaire avec un statut de fonctionnaire, et celle où il est entré au gouvernement.

En tant que haut-commissaire, Jean-Paul Delevoye était un agent public : il était donc astreint aux deux obligations légales qui encadrent la haute fonction publique et qui sont édictées par l’article 7 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires : « Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. »

En résumé, les missions privées rémunérées ne sont admises qu’à la condition d’avoir été autorisées par « l'autorité hiérarchique », dans des cas très limités : en clair, la loi autorise un fonctionnaire, après autorisation, à écrire un livre ou à donner des cours à l’université en relation avec ses compétences. Et rien d’autre !

La seconde règle est encore plus claire : un agent public a l’interdiction formelle « de participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif ».

Jean-Paul Delevoye ne pouvait ignorer ces dispositions : il a été ministre de la fonction publique de 2002 à 2004 sous le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. À ce titre, il avait pour mission de veiller à ce que la loi soit respectée. Il ne s’agissait pas encore de la loi de 2016, mais de celle du 13 juillet 1983, qui formulait les mêmes interdictions.

Pour dire vrai, ces obligations légales sont fréquemment bafouées. Si la rigueur de la loi s’applique avec rigueur pour les fonctionnaires modestes, un laxisme généralisé s’est instauré depuis de très longues années pour la très haute fonction publique ou la recherche universitaire. Plus personne, ou presque, ne demande l’autorisation à son supérieur hiérarchique avant d'accepter une mission privée ; et il se trouve de nombreux hauts-fonctionnaires qui, en contravention avec la loi, siègent dans des conseils d’administration d’entreprises privées. 

L'arbitrage de Matignon

Les cas les plus emblématiques sont ceux des économistes les plus médiatiques, sur lesquels Mediapart a publié de fréquentes enquêtes. Dans leur cas, la loi est massivement bafouée et les autorités universitaires ne se sont jamais préoccupées de faire respecter la loi – et le ministre de l’éducation nationale pas plus. Mais c’est aussi vrai dans la recherche, où les chercheurs dépendant d’unités publiques ou universitaires sont encouragés à créer des sociétés pour valoriser leurs découvertes, à en prendre des parts, à siéger au conseil d’administration et à empocher les dividendes, de préférence sans en faire bénéficier les établissements publics qui les ont aidés à financer et mettre au point leurs recherches.

Dans le cas de Jean-Paul Delevoye, ce n’est pas ce laxisme généralisé qui explique sa double rémunération quand il est nommé haut-commissaire, avec le statut de haut-fonctionnaire. Selon nos sources, c’est le résultat d’un accord avec Matignon. Les services du premier ministre étaient informés par Jean-Paul Delevoye qu’il disposait d’autres rémunérations, à la fois privées et comme retraité. Et son salaire comme haut-commissaire venait en complément.

Selon un très bon connaisseur de la machine gouvernementale, un poste de haut-commissaire est équivalent, en termes de statut, à celui de directeur d’une administration centrale. La fixation de la rémunération de l’intéressé ne relève donc pas de la compétence du secrétariat général du gouvernement, mais clairement du premier ministre.

Selon Le Monde, la rémunération du haut-commissaire a même fait l’objet d’une discussion entre le secrétariat général du gouvernement et la HATVP afin d’en déterminer le montant. Il avait alors décidé que celle-ci serait calculée selon les modalités fixées lors de la nomination de Jean-Louis Nadal, bénéficiaire d’une retraite avant de prendre ses fonctions à la présidence de la HATVP.

Le secrétaire général du gouvernement Marc Guillaume © DR Le secrétaire général du gouvernement Marc Guillaume © DR

Ce qui au passage amène à s’interroger sur la vigilance de la Haute Autorité. Car, même si ses services sont maigrelets, le fait d’avoir à discuter des modalités de rémunération du haut-commissaire aurait pu l’amener à regarder de plus près le dossier, à vérifier la situation de Jean-Paul Delevoye et ses déclarations d’intérêts, et demander au moins des explications, si ce n'est donner l’alarme. Cela pose d’autant plus de questions que la HATVP va reprendre les fonctions de la commission de déontologie de la fonction publique. Elle devrait donc être particulièrement attentive à ces sujets.

Dans son communiqué, la Haute Autorité réfute avoir été avertie du cumul des mandats exercés par Jean-Paul Delevoye, contrairement à ce que celui-ci soutient.  L'ex- haut-commissaire, affirme-t-elle «n’a pas informé la Haute Autorité d’un quelconque cumul d’activités entre septembre 2017 et septembre 2019, période durant laquelle il a exercé les fonctions de haut commissaire
à la réforme des retraites. Monsieur Delevoye a, en effet, indiqué dans sa déclaration d’intérêts du 20 octobre 2017 en qualité de haut-commissaire, mais aussi dans celle adressée en qualité de membre du gouvernement le 15 novembre 2019, avoir cessé son activité de « conseiller du délégué général » du groupe IGS au mois de septembre 2017.Ce n’est qu’à la réception de la déclaration d’intérêts déposée le 15 novembre 2019 que la Haute Autorité a pris connaissance d’une nouvelle activité professionnelle de « président du think tank Parallaxe », débutée en janvier 2018 et donnant de nouveau lieu à une rémunération par le groupe IGS»,  conclut sévèrement la Haute Autorité, détrruisant toute la défense présentée par l'ancien ministre. Elle précise qu'elle s'apprêtait à lui signaler l'irrégularité de sa situation.

Car dès sa première déclaration d’intérêts en 2017, le haut-commissaire mentionne les revenus liés aux deux mandats qu’il exerce auprès de l’institut de formation de l’assurance et du think tank Parallaxe. Est-il en irrégularité ? Pour Paul Cassia, professeur de droit public à Paris 1 Panthéon-Sorbonne, la question ne se pose même pas : « Nul ne saurait cumuler ces deux sources de revenu public/privé “en même temps” », écrit-il (voir son blog).

Au-delà de la question de la légalité se pose celle de la déontologie. Un haut-commissaire chargé de la réforme des retraites, sujet hautement sensible, pouvait-il être rémunéré par des groupements affiliés aux assurances, alors que ces dernières sont parmi les plus concernées par les changements ? Et là, la réponse est clairement non : le conflit d’intérêts est patent.

Pourtant ni d’un point de vue légal ni d’un point de vue déontologique, la situation de Jean-Paul Delevoye ne semble avoir soulevé de problème au sein de l’exécutif. Le « nouveau monde » se retrouve souvent à patauger avec délectation dans les arrière-cuisines de l’ancien, ne trouvant rien à redire aux situations de cumul, de conflit d’intérêts et même de respect de la loi.

Aujourd’hui les services du premier ministre bottent en touche et renvoient la responsabilité au ministère des solidarités et de la santé. Pourtant, c’est bien à Matignon que tout s’est arbitré. C’est bien lui qui a donné son accord au montage financier permettant à Jean-Paul Delevoye de conserver son niveau de rémunération. C’est bien lui qui a autorisé le haut-commissaire à conserver ses revenus privés. Et cet accord qui vaut autorisation explique pourquoi tout a disjoncté par-derrière : Matignon savait tout et avait donné son aval. Personne ne se sentait en capacité de contester la parole de l’exécutif, même s’il allait en sens inverse de la loi.

Ce passé, si ce n’est ce passif, affaiblit notablement la ligne de défense actuelle du gouvernement. Car quand en septembre Jean-Paul Delevoye devient ministre, tout en gardant son titre de haut-commissaire, Matignon ne peut ignorer sa situation. Et il sait parfaitement que celle-ci change de dimension.

Car désormais il s’agit de la Constitution. L’article 23 est très clair : « Les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle. »

Selon l’un des meilleurs connaisseurs de ces procédures, cet article 23 est l’une des obsessions du secrétariat général du gouvernement (SGG), qui a des contacts directs avec le nouveau ministre, le jour même de sa nomination, et l’alerte sur ses obligations. Il est même remis à chaque nouveau ministre un dossier du SGG, dans lequel sont consignées ces obligations légale et constitutionnelle.

 L’obsession est si forte, témoigne l’une de nos sources, que le SGG demande systématiquement à un nouveau ministre qui, par exemple, était maire, et siégeait à ce titre dans une société d’économie mixte, de démissionner de ce mandat, même s’il n’était pas rémunéré, pour ne pas créer le moindre soupçon.

C’est donc le SGG qui a la charge de veiller au respect de la loi et de la Constitution par les nouveaux ministres. Les usages veulent qu’il ait un comportement très actif pour résoudre par lui-même les problèmes rencontrés. Et c’est seulement s’il n’y parvient pas qu’il alerte alors Matignon, pour que le premier ministre ou l’un de ses collaborateurs règle une situation qui ne serait pas en conformité avec la loi.

Alors que s’est-il passé dans le cas de Jean-Paul Delevoye ? Le secrétariat général du gouvernement et Matignon connaissaient la première déclaration d’intérêts de Jean-Paul Delevoye où il avait déclaré ses revenus extérieurs. Pourquoi ont-ils mis tant de temps à s’en alarmer ? Pourquoi a-t-il fallu les révélations de la presse pour que le premier ministre s’émeuve de cette illégalité ?

Le secrétaire général du gouvernement actuel, Marc Guillaume, a des comportements qui ne sont pas toujours appréciés au Conseil d’État, dont il est issu. Alors que l’un de ses illustres prédécesseurs, Jean-Marc Sauvé, était réputé pour être droit et inflexible, lui est réputé pour être préoccupé de sa carrière et accommodant avec le pouvoir.

Comme Mediapart en a établi la preuve lors d’une enquête sur la rémunération illégale perçue par des parlementaires siégeant à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts, il est même capable de mentir publiquement, afin de ne pas bousculer ou importuner des puissants.

Alors dans le cas de Jean-Paul Delevoye, dont il connaissait évidemment la situation financière, Marc Guillaume a-t-il bien respecté la procédure ? En réponse à nos questions, Matignon nous a assuré que oui : « Comme tous les ministres il a été informé de ces obligations ainsi que de ses autres obligations déontologiques par le secrétaire général du gouvernement. Le jour de sa nomination, celui-ci lui a adressé un courrier, et lui a remis le 4 septembre un livret sur “les règles applicables à la fonction de membre du gouvernement” en même temps que l’intéressé signait ce même jour un “engagement d’intégrité et de moralité”. Ce livret rappelait les termes de l’article 23 de la Constitution et l’incompatibilité de toute activité professionnelle avec la fonction de ministre. Ce courrier fournissait à M. Delevoye les coordonnées des personnes à la HATVP et au SGG à appeler en cas de question. L’intéressé n’a pas pris l’attache des services du premier ministre sur un quelconque cumul avec une activité professionnelle. »

Selon de bons connaisseurs de la machine étatique, la procédure ne doit jamais en rester là. Il revient au SGG, sans relâche, de régler le problème, si le nouveau ministre ne se conforme pas aux indications de ce « livret ». Et tant que la situation du conflit d’intérêts n’est pas surmontée, le SGG ne peut pas considérer qu’il a accompli sa mission. « Le SGG n’a pas une obligation de mission ; il a une obligation de résultat », insiste notre source.

Pourquoi Marc Guillaume n’est-il pas parvenu à obtenir de Jean-Paul Delevoye qu’il abandonne aussitôt son autre activité rémunérée ? « Comme l’explication par l’incompétence est inenvisageable, il n’en reste qu’une autre », selon un témoin : « la complaisance ». Marc Guillaume n’est en effet pas homme à bousculer une personnalité influente, par surcroît réputée très proche d’Emmanuel Macron.

À cela, il y a d’ailleurs une raison dont tout le monde parle au Conseil d’État : il aimerait devenir vice-président de l’institution en janvier 2021 quand le détenteur actuel de la fonction arrivera au terme de son mandat. Et le haut-fonctionnaire cherche notoirement à s’attirer les bonnes grâces de l’Élysée.

La « complaisance » pourtant n’explique pas tout. Car, selon nos informations, Marc Guillaume a évidemment informé Matignon à chaque étape du dossier Delevoye. Il l’a fait d’autant plus facilement que le directeur de cabinet d’Édouard Philippe, Benoît Ribadeau-Dumas, est l’un de ses proches et est issu comme lui du Conseil d’État. Dans l’institution dont ils sont issus, Marc Guillaume et Benoît Ribadeau-Dumas sont même affublés d’un sobriquet moqueur : « la fine équipe ».

C’est en cela que le système de défense de Matignon ne tient pas plus que le précédent. Car le premier ministre était au courant de la double rémunération de Jean-Paul Delevoye dès la mi-2017, et qu’il a été informé en temps réel, en septembre 2019, qu’elle se poursuivait, en violation de la Constitution. Si Marc Guillaume a été complaisant, il n’a pas été lé seul…

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Cet article a été réactualisé afin d'inclure des éléments du communiqué de HATVP dont nous ne disposions pas au moment de la première publication