La régionalisation à la française, un processus encore bloqué

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Six ans après des réformes censées les transformer en profondeur, les régions ont pris une nouvelle dimension géographique et politique. Mais elles déplorent aujourd’hui une décentralisation qui n’est pas allée au bout de son élan. La faute, estiment-elles, à un État central qui restreint leurs compétences et leurs finances.

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La mandature qui s’écoule devait être celle de leur consécration. Plus de cinq ans après avoir vu leurs contours et leurs compétences élargies par les réformes territoriales de François Hollande, les régions occupent toujours une inconfortable place de benjamines dans le mille-feuille territorial français. « On est encore loin de ce qu’on peut obtenir », reconnaît Marylise Lebranchu, ministre socialiste de la décentralisation de 2012 à 2016.

Pour qui n’est pas expert des collectivités territoriales, l’analyse a quelque chose de contre-intuitif ; jamais la voix des régions n’a porté aussi fort dans leur (courte) histoire politique. La réforme territoriale, décidée à la hâte sous le précédent quinquennat, y est pour beaucoup. En dessinant treize grandes régions, elle a construit des collectivités énormes avec des budgets qui se comptent en milliards d’euros. Le plus grand tournant dans l’histoire des conseils régionaux, depuis leur élection au suffrage universel direct en 1986.

De quoi susciter l’appétit électoral de figures politiques nationales : aussi trois anciens ministres de Nicolas Sarkozy, Valérie Pécresse (Île-de-France), Xavier Bertrand (Hauts-de-France) et Laurent Wauquiez (Auvergne-Rhône-Alpes), ont-ils choisi en 2015 l’échelon régional comme étape de leur trajectoire nationale. Cinq ans plus tard, les voilà tous trois – plus ou moins ouvertement – intéressés par l’élection présidentielle à venir après cinq ans passés à diriger leur région et à écumer les plateaux de télévision, forts de leur nouveau statut.

Jean Castex, le premier ministre, aux côtés de Renaud Muselier, président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Régions de France, et Valérie Pécresse, présidente de la région Île-de-France, le 19 octobre 2020 à Saint-Ouen. © Geoffrey van der Hasselt/AFP Jean Castex, le premier ministre, aux côtés de Renaud Muselier, président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Régions de France, et Valérie Pécresse, présidente de la région Île-de-France, le 19 octobre 2020 à Saint-Ouen. © Geoffrey van der Hasselt/AFP

« Les réformes ont rapproché les régions des citoyens, veut croire Jules Nyssen, délégué général de Régions de France, l’institution qui rassemble les dix-huit régions françaises (dont cinq outre-mer). La fusion des régions, la diminution du nombre de présidents et d’autres paramètres ont forcément accru la visibilité politique des présidents. Ils sont de mieux en mieux connus de leurs habitants et leur action aussi. »

Un constat dont la pandémie de Covid-19 est venue amplifier la véracité. « La crise a donné aux régions une visibilité assez nouvelle, confirme Jules Nyssen. Elles ont souhaité agir et ont montré qu’elles pouvaient le faire de façon assez agile. » Chaque séquence de la crise a ainsi donné à voir une suractivité médiatique et politique des présidents de région : les masques, les tests, les vaccins…

Concurrence avec l’État

Une enquête de France Bleu révélait, en décembre 2020, la course aux masques à laquelle s’étaient livrés les conseils régionaux au printemps précédent. Les Hauts-de-France ont battu tous les records, en commandant 42 millions de masques pour 35 millions d’euros, talonnés de près par l’Île-de-France (36 millions de masques, 20 millions d’euros) et Auvergne-Rhône-Alpes, moins bien lotie mais plus dépensière (31 millions de masques, 65 millions d’euros).

Le tout dans un contexte de surenchère : distributions médiatiques, tournées des élus majoritaires avec communication à outrance, photo et mot du président de région glissés avec le masque… Nos confrères rapportent également une scène cocasse : le 16 avril 2020, Laurent Wauquiez annonce lors d’une conférence de presse qu’il va fournir un masque à chaque habitant de sa région. Une heure et demie plus tard, Xavier Bertrand appelle un journaliste de La Voix du Nord pour lui annoncer le lancement d’une opération intitulée… « Un masque par habitant ».

Cette omniprésence des régions s’est parfois faite en concurrence avec l’État. Fin 2020, les campagnes de dépistage massif lancées par plusieurs d’entre elles ont suscité le courroux du gouvernement, qui plaidait alors pour une politique de tests ciblés. En Auvergne-Rhône-Alpes, le ministère de la santé avait regretté « l’effet d’annonce » de Laurent Wauquiez, qui avait mis sur pied une opération « sans concertation » fin décembre. De nombreuses collectivités locales avaient alors choisi de ne pas s’y associer (lire l’article de Caroline Coq-Chodorge).

C’est le revers de la médaille de la visibilité nouvelle dont jouissent les régions. Laquelle ne s’est pas développée sans heurts avec l’État central, comme l’a montré la crise sanitaire. De leur côté, les patrons d’exécutifs régionaux dénoncent l’incapacité de l’État à décentraliser. « La montée en puissance des régions est inéluctable mais on sent bien qu’elle se heurte à des structures très jacobines, souligne Jules Nyssen. Une région qui prend de l’ampleur est perçue comme un concurrent politique. »

Jean-François Debat, leader de l’opposition socialiste au conseil régional d’Auvergne-Rhône-Alpes après en avoir été vice-président, embraye : « L’État n’a pas compris qu’il devait s’appuyer sur les régions pour mettre un œuvre tout un tas de politiques publiques. Aujourd’hui, on a encore un fonctionnement très vertical. »

Paris contre les régions : une vieille musique dont le tempo s’est accéléré au fur et à mesure que s’approchait l’élection présidentielle, à laquelle les présidents des trois plus grandes régions de France aspirent à se présenter. C’est souvent aux frontières de leurs conférences respectives que se cristallisent les tensions.

La sécurité, devenue le thème obsessionnel de la campagne, ou la santé, problématique prioritaire depuis un an, relèvent de l’État. Au grand dam, parfois, des présidents de région qui aiment à mettre en scène leur action dans ces domaines. Ainsi l’Île-de-France finance-t-elle, comme d’autres, la rénovation de commissariats, l’équipement des polices municipales ou la construction de places de prison.

Des réformes qui ne sont pas arrivées à leurs fins

« Il y a une peopolisation du débat politique qui n’est pas saine, regrette Marylise Lebranchu. À force de dire qu’on peut tout faire, le citoyen ne sait plus qui fait quoi. Et on fait des élections en fonction de l’ambiance du moment. Tout ça fait monter l’abstention. »

« Le président de région est quand même élu au suffrage universel, plaide Jules Nyssen de Régions de France. C’est normal qu’il parle des sujets qui intéressent les gens ! Et tout est imbriqué : la santé, la sécurité, ça touche à l’aménagement du territoire qui relève en grande partie de leur compétence. »

En creux se lit en fait un paradoxe croissant. D’un côté, les régions sont plus grandes qu’hier et dirigées par des figures de plus en plus visibles. De l’autre, elles souffrent d’un éventail de compétences limité.

Les réformes de 2015 étaient pourtant censées en faire l’échelon de l’avenir. En plus de la nouvelle carte des régions, le gouvernement de François Hollande avait fait évoluer leurs compétences par la loi NOTRe. « On avait constaté que la décentralisation avait généré de la concurrence entre les territoires : on voulait passer à la coopération, en faisant des régions les stratèges de leur territoire », explique Marylise Lebranchu.

Concrètement, les conseils régionaux chapeautent depuis 2015 le développement économique de leur territoire, la gestion des transports et des lycées, l’aménagement du territoire et de larges pans de la politique de la ville. L’objectif de la loi était, à en croire ses initiateurs, d’accroître et de clarifier le champ d’action des collectivités.

Fini, aussi, la clause générale de compétence qui permettait aux régions d’intervenir dans n’importe quel domaine qu’elles jugeaient « d’intérêt régional ». À chaque collectivité ses compétences spécifiques, désormais – avec quelques compétences partagées comme la culture et le sport. Six ans plus tard, force est de constater que les réformes n’ont pas permis ce qu’elles devaient permettre.

L’enjeu de la fiscalité régionale

D’abord parce que les compétences sont encore mal réparties et mal coordonnées ; mais surtout parce que les régions n’ont pas les moyens et les leviers qu’elles aimeraient avoir. « Les réformes n’ont pas donné aux collectivités les capacités d’action nécessaires, déplore Jules Nyssen. Ce que demandaient les régions, c’était un renforcement de leur périmètre de responsabilité. »

Et de leur autonomie financière. « Aujourd’hui, la région n’a quasiment plus de recettes fiscales propres, rappelle Messaoud Saoudi, maître de conférences en droit public à l’université Lyon-3. L’État a réduit ou supprimé plusieurs impôts locaux pour leur substituer des dotations aux collectivités. Or, le symbole du pouvoir public, c’est la fiscalité. Il faut donc nuancer la décentralisation. Elle est administrative, mais pas financière et fiscale. Les régions dépendent encore très fortement de l’État central. »

Un état de fait que dénoncent les exécutifs régionaux. « On ne peut pas en rester à cette situation, juge Jules Nyssen. Les régions ont des budgets extrêmement faibles par rapport à leurs homologues espagnoles ou allemandes. Soit les régions deviennent autonomes fiscalement et elles lèvent leur propre impôt, soit elles touchent une part d’impôts nationaux qu’elles auront négociée. » Jean-François Debat souligne : « On a des compétences naines si on se compare aux Länder allemands. »  

Six ans après sa dernière étape, la décentralisation à la française a donc engrangé beaucoup de mécontents. Tous appellent à poursuivre le mouvement – même si les solutions divergent. « Je ne vois pas comment la prochaine campagne présidentielle peut faire l’économie du sujet de la démocratie locale, espère le délégué général de Régions de France. C’est un sujet fondamental de la vie démocratique. Est-ce qu’on veut rester dans ce système ou passer à un système où les pouvoirs sont un peu plus répartis ? »

Parmi les propositions régulièrement formulées, l’octroi de compétences supplémentaires aux régions : l’action économique, la santé (« Les collectivités pourraient décider de l’affectation des moyens, de l’ouverture ou de la fermeture de lits d’hôpital », dixit Jules Nyssen), l’enseignement supérieur, la transition écologique… « Les régions souhaitent clairement assumer des responsabilités plus importantes », résume-t-il.

Jean-François Debat est plus mesuré. « Moi, je ne suis pas pour que les élus locaux se mêlent de tout, glisse-t-il. Coordonner une politique de santé publique, par exemple, c’est une prérogative de l’État. À quelques détails près, les compétences actuelles me vont. Aller vers une politique quasi fédérale, pourquoi pas ? Mais dans ce cas-là, qui assure l’égalité d’accès aux services publics ? »

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