La majorité se pique «d’évaluation», mais n’offre pas de garantie

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La majorité parlementaire entend se saisir pleinement de l’évaluation des politiques publiques. Une volonté bienvenue, mais qui ne garantit rien quant à la qualité des décisions prises.

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Les parlementaires de la majorité ont trouvé leur nouvelle marotte : l’évaluation des mesures fiscales. Mercredi 18 juillet, la conférence des présidents a ainsi commandé officiellement auprès de centres de recherche six études autour de grandes mesures qui sont plus ou moins déjà prévues dans le projet de loi de finances 2019 : la transformation du CICE en baisse de cotisations, la prime d’activité, l’impôt sur les sociétés, les taux réduits de TVA, la réforme des droits de mutation, les réductions d’impôts sur les services à la personne.

L'Assemblée nationale. © Reuters L'Assemblée nationale. © Reuters

Cette méthode est évidemment bienvenue et, comme le souligne Amélie de Montchalin dans un entretien accordé à L’Opinion, députée LREM à l’origine de cette initiative, l’évaluation doit permettre de « bien jouer le rôle de législateur de manière éclairée ». La détermination de la majorité à cette nouvelle tâche a été démontrée avec éclat par l’action du rapporteur général du budget Joël Giraud qui, la semaine passée, a débarqué à Bercy pour obtenir, comme l’y autorise la loi, les réponses aux questions que l’administration tardait à lui apporter sur plusieurs éléments.

Mercredi 18 juillet, il a raconté cette aventure devant la commission des finances, fustigeant les lenteurs et les lourdeurs de l’administration et recevant les félicitations de ses collègues pour cette démonstration de force de l'action parlementaire.

Un réveil bien tardif

Il n’empêche que cette détermination laisse quelques questions en suspens. Il est significatif que cette ferveur de l’évaluation intervienne après le vote et la mise en place de la loi de finances 2017 qui est sans doute une des plus denses dans le domaine des mesures fiscales. Cette dernière recouvre en effet la bascule entre la hausse de la CSG et la baisse des cotisations sociales pour les salariés, l’exonération de la taxe d’habitation et l’allègement important de la fiscalité sur le capital (remplacement de l’ISF par l’impôt sur la fortune immobilière et établissement de la « flat tax » sur les revenus du capital).

Les élus LREM n’ont pas, à ce moment là, réclamé d’évaluation ex ante sur ces mesures. L’actuelle majorité a voté sans sourciller, ni réclamer d’évaluations plus précises des 10 milliards d’euros de réductions d’impôts.

Il y avait pourtant lieu de s’interroger sur plusieurs propositions du gouvernement. Ainsi, la division en deux temps de la baisse des cotisations pour les salariés avait de grandes chances de diluer fortement l’effet de cette dernière sur le pouvoir d’achat. De même, le discours gouvernemental sur la « compensation de la hausse de la CSG par la baisse de la taxe d’habitation » pour les retraités modestes (ceux dont la pension est comprise entre 1 200 et 2 500 euros mensuels) était fort suspect et ne reposait sur aucune évaluation précise.

Du reste, le rapport d’application de la loi fiscale (RALF) présenté par Joël Giraud met en évidence l’inexistence concrète de cette compensation dans son ensemble et l’absence de véritable évaluation des services fiscaux quant à l’effet spécifique sur les retraités les plus fragiles. Le rapporteur général du budget s’en prend à « l’amateurisme » de l’administration. Mais il oublie que lui-même, de par sa fonction, aurait dû à l’automne exiger ces chiffres, non pas de l’administration, mais bien du gouvernement qui a bâti cette fable de la « compensation ».

On doit par ailleurs noter que Joël Giraud a évacué rapidement, dans sa présentation du RALF, l’impact de la réduction de la fiscalité du capital entrée en vigueur au 1er janvier. « Trop tôt », affirme-t-il. Sans doute, mais là aussi, il oublie qu’aucune réelle expertise sérieuse ex ante, avant le vote de ces mesures, n’a été conduite à la demande de la majorité. Les députés LREM se sont contentés de la promesse du gouvernement fondée sur une équivalence pourtant hautement douteuse entre la baisse de la fiscalité du capital et la hausse de l’investissement.

Vincent Éblé, président de la Commission des finances du Sénat. © DR Vincent Éblé, président de la Commission des finances du Sénat. © DR

En veut-on une preuve formelle ? Il a fallu attendre l’intervention de Vincent Éblé, le président socialiste de la commission des finances du Sénat, pour que soit demandée à Bercy une forme minimale d’évaluation macroéconomique des effets de cette réforme.

Après, là aussi, maintes difficultés, il a obtenu satisfaction et un résultat édifiant : les deux mesures produisaient un effet à « long terme » de 0,5 point de PIB cumulé (non annuel) avec un effet négligeable sur l’emploi et une défiscalisation moyenne de plus de 582 000 euros pour les 100 premiers contribuables.

Sans doute eût-il été intéressant d’aller plus loin. Mais étrangement, la majorité et l’opposition de droite majoritaire au Sénat n’ont pas jugé que poursuivre l’évaluation était chose utile.

Les informations arrachées par Vincent Éblé ont été vite oubliées et n’ont nullement fait l’objet d’un débat sur l’utilité pourtant dès lors fort contestable de ces mesures de défiscalisation.

La majorité n'a pas davantage été perturbée par les dangers mis en relief par l'économiste Gabriel Zucman, en termes d'arbitrage entre revenus du travail et du capital. Tout cela a été repoussé d'un revers de main au nom de la « nécessaire réforme ». Il est piquant, à présent, de voir ces mêmes membres de la majorité se faire les champions de l’évaluation et des prises de décision « éclairées ».

Des paroles aux actes…

La fièvre évaluatrice arrive donc bien tard. Reste à savoir si elle provoquera des modifications majeures de politiques. Concrètement, le constat d’une absence de résultat ou d’un coût démesuré conduira-t-il les députés à demander la suppression de ces mesures ? Amélie de Montchalin demande la mise en place de « clause de revoyure » dans les textes, prévoyant une évaluation après plusieurs années. Cela devrait permettre, selon elle, d’« adapter » les lois votées.

Ce principe est pourtant loin d’être assuré. D’abord, parce que, contrairement à ce que prétend Amélie de Montchalin, une évaluation n’est pas une description exacte du réel. Il s'agit du point de vue, argumenté et documenté, d’experts – l’économie et la fiscalité ne sont pas des sciences exactes, mais des sciences humaines. Il sera donc toujours possible de mettre l’accent sur certaines conclusions ou de douter des méthodes utilisées pour poursuivre dans la voie choisie. En clair : l’évaluation n’est pas une conclusion et ne permet pas de faire l’économie du biais politique.

À cet égard, l’exemple du CICE est très éloquent. Ce coûteux système a fait l’objet d’évaluations de la part de France Stratégie, le centre de recherche de Matignon. À 20 milliards d’euros par an, cet institut a, en octobre dernier, estimé que le nombre d’emplois créés allait de 10 000 à 200 000 sur la période 2013-2015. Cela amène deux réflexions : la fourchette est fort large et donc l’évaluation difficile, mais aussi, quel que soit le chiffre choisi, les emplois créés par le dispositif sont fort coûteux.

La raison aurait voulu que l’on s’interroge sur la pertinence de ce dispositif cher et impossible à évaluer. Mais on s’apprête à le pérenniser sous forme de baisses de cotisation. On notera en outre que l’étude commandée par l’Assemblée nationale sur le sujet ne concerne pas le CICE en lui-même mais sa transformation en baisse de cotisation. Autrement dit, on ne veut pas remettre en cause la croyance selon laquelle la défiscalisation est créatrice d’emplois, seulement sa modalité.

Et c’est là un autre élément clé de l’évaluation : son périmètre qui, déjà, trahit, un biais. C’est d’ailleurs le cas avec la demande d’une évaluation de la prime d’activité, prélude à sa transformation déjà envisagée par Gérald Darmanin pour des raisons budgétaires…

L’évaluation n’est donc pas la garantie absolue d’une politique « rationnelle » comme semble la rêver Amélie de Montchalin et qui, du reste, n’existe pas. Cela l’est d’autant moins qu’en France, les députés n’ont guère de maîtrise sur les projets de loi. Rien ne peut se faire sans la bénédiction du gouvernement et la réforme constitutionnelle renforce encore cette tendance.

On peut douter qu’une majorité élue sur sa fidélité au président de la République puisse entrer en conflit avec le gouvernement dans un domaine comme celui de la fiscalité. Si donc les évaluations se montrent défavorables à la suppression de l’ISF, par exemple, la majorité est-elle prête à réinstaurer cet impôt ou à en créer un autre pour compenser les pertes fiscales enregistrées, et ce malgré l’hostilité du gouvernement ? On peut imaginer la réponse. Et donc les limites des bonnes volontés évaluatrices qui risquent, in fine, de réduire le parlement à une sorte d’annexe de la Cour des comptes.

En matière parlementaire, l’évaluation est efficace si elle implique une action législative. Une évaluation défavorable doit amener le parlement à modifier la loi. S’il n’en a ni la possibilité, ni le courage, ni la volonté, ce n’est là qu’une structure technique finalement assez inutile. Sauf, bien sûr, pour les campagnes de communication…

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