Réforme bancaire: quand l'Assemblée institue la séparation «à la française»

Par

Cela aurait pu être l’occasion de redonner à l’Assemblée un vrai pouvoir dans l’élaboration de la loi. Face à la grogne des socialistes affligés par cette réforme bancaire minuscule, le ministre des finances avait affirmé qu’il était possible d’amender le texte. À l’issue de quatre jours de débat, le projet ressort presque inchangé. Le monde bancaire y a veillé.

Cet article est en accès libre. Découvrez notre offre spéciale ! S'abonner

Le débat sur la réforme bancaire aurait pu marquer une volonté politique de tirer quelques leçons de la crise financière qui ravage l’Europe depuis 2008. Cela aurait pu être aussi l’occasion de redonner une vraie place à la représentation nationale dans l’élaboration de la loi. Cela aurait pu...

Même s’ils n'étaient souvent qu’une poignée lors des discussions – les ténors ayant déserté tout en affirmant sur les estrades combien la régulation bancaire est essentielle –, des députés, à gauche comme à droite, inquiets de la crise et de ses répercussions, s’étaient vraiment investis dans la préparation de ce projet. Des propositions, des amendements, ils en avaient des centaines, se retrouvant parfois par-delà les courants et les postures habituelles de chaque camp, pour essayer de construire un texte plus solide et significatif.

Sentant la colère et la rébellion monter dans les rangs socialistes, quand ils avaient découvert la faiblesse du projet de loi et notamment son peu d’impact sur les banques, le ministre des finances, Pierre Moscovici, s’était lui-même engagé devant la commission des finances de l’Assemblée à accepter des suggestions parlementaires. « Ce texte est amendable », avait-il insisté. Puis la mécanique de la Ve République a repris le dessus. Dehors, le monde bancaire veillait, donnant de la voix à chaque petite tentative parlementaire.

Dès le début de l’examen du projet de loi, les députés de la majorité n’avaient pas manqué de marquer leur désappointement devant la faiblesse de ce texte. Où était la grande réforme bancaire promise par François Hollande lors de son discours de campagne au Bourget ? En quoi ce texte marquait une claire séparation entre la banque de dépôt et les activités spéculatives de marché ?  

Se qualifiant de « trublion », le député PS Dominique Potier résuma le sentiment dominant du moment dans les rangs socialistes. « Combien de déclarations enflammées depuis vingt ans ? Combien de résolutions internationales et de projets de loi inaboutis ? Souvenons-nous des grandes voix qui se sont exprimées ici même et de l’espérance que suscita la promesse de celui qui est devenu notre Président. La sincérité n’est pas en cause, mais chaque fois on hésite, on tergiverse. »

Beaucoup embrayèrent en regrettant la faiblesse d’un texte, qui risquait même de paraître bien timoré par rapport aux dispositions européennes à venir. « L’intitulé de votre loi est faux. Ne parlez pas de séparation des activités bancaires, c’est tout juste un cantonnement », releva le député centriste Charles de Courson. L’UMP  naviguait d’un pied sur l’autre, reprochant par la voix de Jean-François Lamour, à la fois que « le texte soit une coquille quasiment vide », et qu'il fragilise néanmoins les banques.

Banques systémiques

Balayant les critiques, Pierre Moscovici retrouva les vieilles ficelles pour essayer d’emporter l’adhésion. Ce texte était révolutionnaire. La France était la première à oser légiférer sur les banques après la crise. L’Europe, le monde même la regardaient. La France donnait l’exemple, expliqua en substance le ministre des finances. Bien sûr, poursuivit le ministre, d’autres proposaient des textes qui en apparence étaient plus durs, mais qui ne seraient applicables que dans longtemps : 2015 en Allemagne, 2019 aux États-Unis, 2020 peut-être en Grande-Bretagne. La France, elle, allait l’appliquer tout de suite. Soudain, la liberté éclairant le monde sembla parcourir les travées de l’Assemblée…

« Si j’avais eu le sentiment que la séparation entre la banque de dépôts et la banque de marché était la solution, je l’aurais fait », insista-t-il, avant de pointer que les banques françaises n’avaient pas failli dans cette crise. « Le modèle de la banque universelle a fait ses preuves. Veillons à ne pas fragiliser une industrie qui emploie plus de 300 000 personnes, qui participe au financement de l’économie, des entreprises ». L’argumentaire était posé. Tout au long des débats, le ministre des finances n'en varia pas.

À droite comme à gauche, des députés le relayèrent abondamment : il ne fallait surtout pas fragiliser les banques françaises qui n’avaient pas démérité. À la différence de bien d’autres, elles avaient remboursé tout l’argent prêté par l’État, elles n’avaient rien coûté aux contribuables. Preuve que le modèle de la banque universelle est solide. « L’argument est en partie fondé : oui, les banques françaises ont mieux résisté que les autres. Mais elles n’en ont pas moins bénéficié d’une injection massive de plus de 26 milliards d’euros d’argent public au plus fort de la crise, précisément parce que le risque systémique était là, chez nous aussi, et que le président Sarkozy n’avait qu’une idée : stopper la contagion et sauver les épargnants français », objecta le député UMP Pierre Lellouche, partisan, à la différence de nombre des députés de son camp, d’une claire séparation entre les activités de dépôts et de marché.

Le député de gauche Nicolas Sansu rappela que parmi la liste des banques considérées comme représentant un risque systémique, les quatre grandes banques françaises y figuraient, le Crédit agricole étant considéré même comme la banque la plus vulnérable à l’heure actuelle.

Aucun des arguments ne sembla ébranler le gouvernement. Pour les banques ayant développé un modèle universel « à la française », on allait faire une « séparation à la française ».

La confidence du président de la Société générale, Frédéric Oudéa, devant la commission des finances était dans toutes les têtes. Le projet de cantonnement des activités jugées spéculatives, tel que le prévoit le projet de loi, concernera entre 0,75 % et 1,5 % des activités des banques. Jean-Laurent Bonnafé, le directeur général de BNP Paribas, avait tenté de rattraper la bévue, lors de la présentation des résultats de sa banque. « Il n’est pas étonnant que ce véhicule soit de petite taille . Car le modèle des banques françaises n’est absolument pas porté sur le compte propre à vocation spéculative », avait-il expliqué sans sourciller. Un député rappela certains chiffres dans la discussion : dans les activités bancaires, 22 % sont liées à des activités de crédit, les 78 % restants aux pratiques de marché.

Pierre Moscovici avait pu mesurer l’effet désastreux de l’aveu du PDG de la Société générale auprès des députés, lors de son audition à la commission des finances. Le gouvernement s’était senti obligé de faire un geste. En catastrophe, il avait accepté un amendement de la commission des finances pour inclure partiellement les activités de tenue de marché dans les structures de cantonnement, si celles-ci se révélaient spéculatives.

« Amendement refusé »

Mais l’avancée n’est qu’apparente. Le texte prévoit que c’est au ministre des finances que reviendra de fixer par décret les activités de tenue de marché qui devront être cantonnées au-delà d’un certain seuil. Autant dire qu’entre inspecteurs des finances à Bercy et inspecteurs des finances dans les banques, il risque d’être très aisé de trouver un terrain d’entente.

Ce « détail » n’échappa pas aux députés. « Un seuil doit être fixé par la loi, sans s’en remettre à une décision ultérieure de l’exécutif », expliqua le député radical Thierry Robert en présentant un amendement pour redonner la priorité à la loi. « Le texte est élastique. Vous avez évoqué l’idée d’étanchéité ; or il n’y a pas d’étanchéité comme le montre votre amendement lui-même : des activités spéculatives restent dans la banque. Votre amendement donne la possibilité au Gouvernement, sans encadrement, ce qui à mon avis pose quelques problèmes, de basculer ces activités sans que soit fixé de seuil. Je vous rappelle que le texte allemand prévoit un seuil de 100 milliards d’euros et 20 % des activités », insista Charles de Courson.

À gauche comme à droite, des députés tentèrent de monter à l’assaut de la citadelle des finances avec mille arguments. L’exemple allemand fixant dans la loi les seuils pour les activités spéculatives fut cité à de nombreuses reprises. « On ne pouvait faire moins », insistèrent les uns et les autres. En vain. « Cela modifierait le texte qui à ce stade a trouvé un équilibre satisfaisant », objecta Pierre Moscovici, qui demanda à plusieurs reprises de ne pas allonger inutilement les débats et de ne pas démailler ce projet qui représente déjà des « avancées considérables »

Il en fut ainsi tout au long de la discussion. À une poignée près, tous les amendements essentiels, qu’ils soient présentés par la gauche ou par la droite, ont été repoussés. Des députés voulaient obtenir une amélioration de l’amendement, arraché en commission des finances, sur la lutte contre les paradis fiscaux. Le texte prévoit que les banques vont devoir publier la liste de leurs filiales partout dans le monde avec leur chiffre d’affaires et leurs effectifs. Ils souhaitaient que les bénéfices soient aussi publiés. Refus. Afin de ne pas défavoriser les banques françaises face à leurs concurrentes.

Plusieurs amendements proposèrent de mieux encadrer les pouvoirs du gouverneur de la Banque de France, érigé en régent absolu du monde bancaire, pouvant nommer et destituer les responsables bancaires, pouvant surtout décider de la vie ou de la mort d’une banque, des moyens de sauvetage. Alors que les contribuables pourraient être à nouveau sollicités, il n’était pas possible de laisser ce pouvoir de décision dans les mains du seul gouverneur de la Banque de France, sans en référer au Parlement, insistèrent tous. Nouveau refus : l’équilibre de ce texte “parfait” allait être compromis.

De même, certains parlementaires s’inquiétèrent de la fusion proposée par le texte entre le fonds de garantie des dépôts des Français et le fonds de garantie de résolution bancaire. Loin de faire la clarté, cette disposition n’allait-elle pas aggraver la confusion, les banques prenant en otages les garanties des dépôts pour leur propre sauvetage ? Énième rejet.

Dans les mains de Bercy

Le ministre des finances avait opportunément inclus dans le projet de loi touchant à l’organisation et au contrôle bancaire un chapitre sur les frais et commissions bancaires qui aurait plus trouvé sa place dans un texte sur la consommation. La manœuvre était cousue de fil blanc : cette dernière partie devait servir de compensation après une première partie totalement verrouillée.

Les parlementaires tentèrent d’explorer ce petit espace de liberté. Le député PS Christian Paul proposa un amendement, inspiré par l’association UFC-Que Choisir, pour plafonner les commissions et les frais, notamment en cas de dépassement et de découvert. Les frais imposés à chaque opération pouvant arriver à un total mensuel de 200 à 300 euros, touchant d’abord les plus démunis. On parla de fixer un plafond de cinq euros par opération et de 40 euros par mois sur les frais bancaires.

Déjà, le président de la fédération française de banque, Jean-Paul Chifflet, directeur général du Crédit agricole, agitait la menace de l’emploi, du crédit, du financement de l’économie. Le monde bancaire a-t-il raison de s’alarmer ? « Plafonner de manière très stricte, sans tenir compte de la situation exacte et de l’équilibre existant entre une banque et l’ensemble de ses clients, risque de nous faire dépasser la ligne de crête et de mettre des personnes en difficulté, voire de leur faire courir le risque d’un rejet des chèques ou des prélèvements, du fait du plafond de 5 euros que vous voulez instaurer », insista Karine Berger, rapporteur très actif de ce projet de loi. Il fut donc convenu par sagesse que c’est le ministère des finances qui fixerait les plafonds par arrêté.

« C’est un premier pas. D’autres suivront », essayait de convaincre le socialiste Pierre-Alain Muet avant la discussion. « Si je vote ce texte, c’est par discipline de parti », reconnut en séance un député socialiste. « La réforme est trop timide et frileuse, alors qu’il aurait fallu une réponse globale », déclarait le député centriste Philippe Vigier, préférant s’abstenir sur le texte. « En confiant au ministre de l’économie et des finances le soin de manier les ciseaux de la séparation, nous lui offrons aussi la possibilité de ne pas le faire », ajoutait Nicolas Sansu, choisissant lui aussi de s’abstenir, en espérant que les discussions au Sénat permettraient de faire évoluer le texte.

Déjà, le monde bancaire a fait savoir son mécontentement. La « réécriture » du projet de réforme bancaire par les députés est à la limite du supportable. Tout autre changement ne pourrait que porter un coup fatal à la banque universelle « à la française ».

Prolongez la lecture de Mediapart Accès illimité au Journal contribution libre au Club Profitez de notre offre spéciale