Pourquoi l'UE a la frousse des référendums

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La réaction de panique des Européens, après l'annonce d'un référendum grec, renforce encore le malaise démocratique qui entoure l'Union. Depuis 1972, plus d'une cinquantaine de référendums sur l'UE ont eu lieu dans des États membres. Mais la crise de la zone euro, depuis 2010, a tout changé.

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De notre envoyé spécial à Bruxelles. Ils auraient pu prendre acte de la décision d'Athènes, et poursuivre les négociations les jours suivants. Mais l'annonce d'Alexis Tsipras d'organiser un référendum sur le programme d'aide des créanciers a tétanisé les ministres des finances de la zone euro. Ils se sont braqués. Et le verdict n'a pas tardé : l'Eurogroupe a considéré, samedi 27 juin, qu'Athènes venait de rompre unilatéralement les négociations, avant de les reprendre mardi 30.

François Hollande préférerait un accord entre la Grèce et ses créanciers avant le référendum prévu dimanche 5 juillet: « Il faut être clair, l'accord c'est tout de suite, il ne peut pas être différé, ça fait tellement de temps qu'on attend cet accord, il faut qu'il vienne », a espéré le président mercredi 1er juillet en marge d'une visite à Lyon. « Il y a toujours un risque. J’allais dire un risque, notamment si la réponse est celle du “non”. Le risque, c’est de rentrer dans une période de turbulence ou une période inconnue. Mieux vaut assurer généralement l’avenir par des certitudes plutôt que par des sauts dans le vide. » Alors même que de son côté, le premier ministre grec, appelant toujours mercredi ses compatriotes à voter non, signifiait dans une allocution télévisée que « le référendum de dimanche ne [portait] pas sur la place de notre pays dans l'euro, c'est un acquis et personne ne peut en douter ».

La frousse qu'inspirent ces consultations, à Bruxelles, n'est pas nouvelle. En novembre 2011, le premier ministre socialiste grec, Georges Papandréou, avait dû abandonner son projet de référendum, sous la pression, en particulier, d'Angela Merkel et Nicolas Sarkozy. L'affaire avait provoqué sa démission, et ouvert une énième crise politique dans le pays. Les « non » français et néerlandais au traité constitutionnel européen (TCE), en 2005, ont aussi marqué les esprits. Et la perspective d'un référendum sur l'appartenance de la Grande-Bretagne à l'UE, sans doute en 2016, suscite déjà beaucoup d'émoi dans la « bulle bruxelloise », comme si la consultation des citoyens ne pouvait qu'être source d'ennuis et de complications.

Alexis Tsipras le 25 janvier 2015 à Athènes. © Reuters. Alexis Tsipras le 25 janvier 2015 à Athènes. © Reuters.

Les dégâts auprès des citoyens européens sont considérables. Ces crispations ne font qu'alimenter un peu plus le procès d'une Union « démocratie Potemkine ». « Voilà plus de trente ans qu'un politiste anglais a posé le diagnostic du “déficit démocratique” et depuis, l'Europe n'est plus parvenue à se débarrasser du stigmate de l'illégitimité », écrit l'universitaire Antoine Vauchez (Démocratiser l'Europe, Seuil, 2014). « La consultation du peuple semble faire figure de repoussoir », poursuit-il.

Sur un registre plus musclé, l'économiste Frédéric Lordon détecte, dans le recours au référendum proposé par Tsipras, « le sale petit secret de toute une construction institutionnelle qui ne se sent pas d'autre devoir vis-à-vis de la démocratie que celui du simple oblat verbal, de la célébration en mots, et en réalité, n'a pas d'autre projet la concernant que d'extinction méthodique ». Et Lordon de rappeler la formule cinglante qu'avait eue Jean-Claude Juncker, le président de la commission européenne, quelques jours à peine après la victoire de Syriza : « Il ne peut y avoir de choix démocratique contre les traités européens. »

L'UE n'a pas le pouvoir d'organiser un référendum à travers l'UE (il existe, depuis peu, une initiative citoyenne européenne, qui n'a pas encore fait ses preuves). Mais une cinquantaine de référendums autour de sujets liés à l'UE (adhésion à l'Union, ratification d'un traité, etc.) ont été organisés dans des États membres depuis 1972. « L'UE entretient une histoire mouvementée avec les référendums pour une raison simple : elle n'a jamais institutionnalisé le principe d'un vote négatif. Elle n'a jamais prévu de plan B dans les traités. L'Europe a toujours considéré comme postulat de base le soutien des peuples au projet. Dans l'esprit des fondateurs, il était inimaginable que le peuple défie le projet européen », explique Frédéric Esposito de l'université de Genève.

Le tournant, c'est 1992 et le traité de Maastricht. Les Danois infligent le premier « non » à l'encontre de la construction européenne. À l'époque, François Mitterrand hésite encore sur la voie à emprunter pour faire ratifier le traité en France. Il choisira finalement, lui aussi, le référendum, remporté de justesse (51 % en septembre 1992). Dans la foulée, qu'à cela ne tienne, on fait revoter les Danois, qui choisiront le « oui » l'année suivante (57 %). Et Maastricht passe l'obstacle du référendum.

Faire revoter ceux qui ont « mal » voté ? Les Irlandais en savent aussi quelque chose, eux qui avaient d'abord rejeté le traité de Lisbonne en 2008 (53 % pour le "non"), avant de changer d'avis l'année suivante (67 % pour le "oui"). Au passage, les Irlandais détiennent le record, avec huit consultations, du nombre de référendums organisés sur l'UE. « L'Europe a toujours avancé selon la logique de l'unanimité. Mais le référendum obéit à une logique majoritaire. C'est un gros grain de sable dans la logique européenne. Si un État sur 28 dit non, comment fait-on ? On ne sait pas. Alors, quand c'est un "petit pays", on les fait revoter », explique Frédéric Esposito.

Difficile, en effet, de faire accepter à la France, à l'Italie ou à l'Espagne, par exemple, un traité rejeté par leurs citoyens, au prétexte que les autres États membres de l'UE l'auraient, eux, tous validé… On comprend ici la nécessité d'une approche par unanimité, qui, à l'échelle d'une Europe à 28, s'est transformée en une usine à gaz. Au fil des élargissements, l'Europe a certes cherché à renforcer sa légitimité démocratique, par exemple en donnant davantage de pouvoirs au parlement européen. Mais ces avancées sont trop modestes – il suffit de rappeler les taux de participation aux européennes –, quand on observe, au même moment, l'autorité prise par la Banque centrale européenne (BCE), hyper-puissante mais toujours très opaque.

« L'Europe est dans une logique de gestionnaire. La commission a perdu le sens politique qui fait qu'une décision qu'elle prend, devienne légitime », regrette Frédéric Esposito. Et pour ne rien arranger, la crise de l'euro, et les décisions cruciales prises depuis 2010 à Bruxelles et Francfort, ont rendu cet enjeu de la légitimité démocratique encore plus brûlant. « L'exigence de légitimité démocratique ne peut pas être la même selon qu'il s'agit d'une simple instance de régulation du marché du charbon et de l'acier, ou qu'il s'agit d'une Union politique dotée de compétences lui permettant d'influer sur des choix démocratiques dans les domaines social, environnemental ou économique », résume Nicolas Levrat dans un bref essai (La construction européenne est-elle démocratique ?, La Documentation française, 2012).

Avec la crise, chaque projet de référendum devient un peu plus explosif, alimentant le spectre d'une déconstruction de l'Union. « Pour répondre à la crise de l'euro et à la crise des dettes souveraines, l'Union a imposé (à travers le conseil européen) une cure d'austérité à un certain nombre d'États membres (notamment la Grèce) sans avoir la compétence ou la légitimité pour le faire. Les gouvernements concernés ont ensuite demandé à leur parlement d'adopter ces mesures selon les procédures démocratiques nationales afin de leur conférer une validité formelle, alors que les décisions de fond étaient déjà prises », écrit encore Nicolas Levrat.

Le référendum grec de dimanche a donc des airs de revanche, après les récents passages en force, de la mise en place de la « Troïka » pour les pays au bord du défaut, à la ratification express du TSCG, le mini-traité voulu par Angela Merkel pour renforcer l'intégration de la zone euro (ratifié en 2012). C'est l'effet boomerang de cinq années d'une gestion chaotique et autoritaire de la crise grecque par des dirigeants européens mal inspirés.

Certains, surtout parmi les plus ardents défenseurs de la construction européenne, noteront que la décision de Tsipras d'organiser un référendum relance d'autres questions, plus théoriques, pour l'avenir de l'Europe. En particulier sur les manières de prendre une décision « légitime » au sein de la zone euro (dotée de 19 parlements nationaux, qui peuvent se contredire entre eux) ou au sein de l'UE (à 28). De ce point de vue, la réflexion est encore balbutiante.

Militante d'une zone euro plus intégrée, l'eurodéputée UDI-Modem Sylvie Goulard expliquait, en mars dernier dans une tribune à L'Humanité : « Les conséquences de l’entrée dans la zone euro ont été systématiquement minimisées et continuent de l’être. L’interdépendance politique est infiniment supérieure à ce que les hommes politiques nationaux, y compris ceux qui sont censés être pro-européens, veulent bien admettre. Si les peuples ont le sentiment que le pouvoir leur échappe, c’est essentiellement à cause de ce déni. » Et de conclure, non sans provocation : « Ce n’est pas l’Europe qui bride la souveraineté des peuples et démolit la démocratie. C’est la naïveté ou le cynisme avec lesquels les hommes politiques nationaux bornent leur horizon au cadre national, en faisant comme si l’Europe n’existait pas. » Alexis Tsipras appréciera.

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