UE: la Commission critiquée pour son recours à des sociétés de conseil

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Alors que la Commission dépense de plus en plus d’argent dans des contrats avec des cabinets de conseil et stratégie, faute d’expertise en interne, Mediapart s’est entretenu avec l’universitaire Didier Georgakakis, qui revient sur le « tournant managérial » de la fonction publique européenne.

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En quatre ans, la facture a explosé. La Commission a dépensé plus de 462 millions d’euros entre 2016 et 2019 dans des contrats conclus avec quatre cabinets de conseil surnommés les « big four », PWC, KPMG, Deloitte et EY, selon des chiffres publiés en fin de semaine dernière par Euractiv. De l’intelligence artificielle au contrôle fiscal des entreprises, ces contrats touchent à des secteurs de compétence très variés de l’exécutif européen.

Quelque 73 eurodéputés se sont indignés de ces pratiques, dans une lettre rédigée par l’écologiste belge Philippe Lamberts, et demandent à la Commission de publier l’intégralité des budgets consacrés à ces pratiques d’externalisation, jusqu’en 2020. Ces élus soulignent aussi des risques de conflits d’intérêts, alors que ces mêmes cabinets conseillent par ailleurs des entreprises actives sur le sol européen.

L’an dernier, la Commission avait déjà été bousculée après l’attribution d’un contrat au fonds d’investissement américain BlackRock, pour une étude sur les manières d’intégrer des facteurs environnementaux à la supervision bancaire. La médiatrice de l’UE avait alors jugé que l’exécutif avait mal évalué les risques de conflits d’intérêts. En 2018, l’ONG bruxelloise CEO avait aussi documenté le recours problématique de la Commission aux « big four » en matière d’expertise fiscale, alors même que des filiales de ces cabinets aident des entreprises à payer moins d’impôts sur le continent…

Sous pression, l’exécutif a publié mercredi une communication sur « la prévention et la gestion des conflits d’intérêts en vertu du règlement financier ». Un « simple satisfecit » de la Commission, qui n’est « pas à la hauteur », selon l’eurodéputé écologiste Damien Carême, qui s’était mobilisé lors de l’épisode BlackRock.

Le professeur de sciences politiques Didier Georgakakis (Paris I), auteur d’un texte de référence sur ceux que l’on appelle « les eurocrates » (Le Champ de l’Eurocratie, Economica, 2012), et, plus récemment, d’un essai sur les mutations de la fonction publique européenne (Au service de l’Europe, Éditions de la Sorbonne, 2019), revient, dans un entretien à Mediapart, sur l’ampleur de ces pratiques d’externalisation et sur ce qu’elles disent d’une administration européenne privée d’expertise.

Le Berlaymont, siège de la Commission européenne à Bruxelles. © Alain Schroeder / hemis via AFP Le Berlaymont, siège de la Commission européenne à Bruxelles. © Alain Schroeder / hemis via AFP

Avez-vous été surpris par la révélation des budgets de la Commission alloués aux « big four » ?

Didier Georgakakis : Non. La tendance est documentée depuis de longues années. L’effet d’accélération ne me surprend pas non plus. Mais cela n’avait jamais vraiment, par le passé, attiré l’attention.

La lettre critique des 73 eurodéputés constitue-t-elle une démarche inédite ?

Éditions de la Sorbonne, 2019. Éditions de la Sorbonne, 2019.
Les députés avaient jusqu’alors plutôt tendance à se mobiliser sur des causes politiques plus classiques. Là, ils rentrent dans la « salle des machines » et jouent leur rôle de contrôle du budget de l’institution. La question qui se pose, à ce stade, est de savoir s’ils dénoncent la logique de l’externalisation dans son ensemble ou s’en tiennent à regretter le risque d’un conflit d’intérêts. C’est sur ce fil de crête que se joue l’essentiel.

L’eurodéputé Philippe Lamberts juge que la Commission a les moyens de traiter en interne cette expertise. Mais est-ce le cas ? La Commission a-t-elle les moyens d’une véritable expertise ?

La Commission a toujours cherché à développer une expertise à l’extérieur. Notamment avec les lobbyistes – ce qu’on appelle « les groupes d’intérêt » –, comme le documentent de nombreux travaux, dont le livre de Sylvain Laurens (Les Courtiers du capitalisme, Agone, 2015). Il montre bien qu’il y a dès l’origine une volonté de la part de la Commission de bénéficier d’une sorte d’expertise de terrain et de nouer des alliances avec les secteurs économiques.

On pense aussi aux groupes d’experts, organisés par la Commission, pour préparer des projets de directive, où des représentants de l’industrie sont présents. Qu’y a-t-il de neuf, à présent ?

Dans le cas des « big four », on porte la focale non pas sur l’industrie, mais sur ces groupes de consultants, qui sont en réalité des fonctionnaires du privé. Ce ne sont plus, dans ce cas, de grands groupes industriels qui cherchent à faire remonter des données sur leur secteur et à peser sur les normes. Ce sont des groupes d’auxiliaires administratifs privés qui font le même travail que l’administration, mais sans être soumis aux mêmes règles et aux mêmes contrôles politiques ou juridiques que les agents de l’État ou de la fonction publique européenne.

C’est devenu un business international qui s’est glissé dans les interstices puis dans les béances créés par le « new public management », cette doctrine que ces mêmes entreprises ont promue depuis des années, en expliquant qu’il revenait à l’administration de gérer, et non plus de réfléchir. Devenu dominant, ce discours a consacré l’abandon de ce qui a fait la force des administrations et en particulier celle de l’UE, son capital expert.

Sommes-nous dans la continuité du « tournant managérial » que vous avez décrit, à partir de la fin des années 1990, ou s’agit-il d’une nouvelle étape ?

La fonction publique européenne s’est créée autour d’un modèle relativement visionnaire, lié à la fabrication d’un « intérêt général européen ». Je ne dis pas que ce fut toujours le cas dans la réalité, mais cela a constitué le fondement de sa légitimation et de la vocation de beaucoup de ses agents. Dans ce contexte, le capital expert était central et a contribué à fonder la position de ces institutions.

Les chefs d’unité devenaient chefs d’unité parce qu’ils connaissaient tout de leur sujet. Jusqu’au début des années 2000, les fonctionnaires pouvaient rester 15 ans sur un dossier. Si bien qu’autour de la table, lors des négociations, ils disposaient d’une ressource extrêmement forte : ils connaissaient mieux que tout le monde le dossier. Cela fondait leur capacité à orienter des politiques.

Et à présent ?

À partir des années 2000, l’expertise n’a plus été de mode. Le mot d’ordre, hérité des années Reagan et Thatcher, est devenu : les administrations sont un problème et elles doivent se contenter de gérer. Tenir les délais, tenir les budgets. On a appliqué à l’UE des recettes qui avaient déjà fait des dégâts au sein des États membres.

C’est d’autant plus étrange qu’en théorie, l’administration de l’UE a très peu de budget à gérer, contrairement aux administrations nationales. Elle était surtout là pour dégager des compromis, lancer des orientations de long terme, trouver des articulations entre États membres et partenaires sociaux et économiques… Et d’un coup, on leur dit : peu importe que vous connaissiez les dossiers, il faut être de bons managers. La capacité d’expertise n’est plus valorisée. On externalise.

L’externalisation aux « big four » s’inscrit dans cette logique.

Agone, 2015. Agone, 2015.
Oui. Un porte-parole de la Commission a dit la semaine dernière qu’ils offraient « la meilleure expertise mondiale »… L’incarnation de l’excellence a changé de camp et, avec elle, le rapport de dépendance. En vérité, ce sont des gens souvent formés dans les mêmes écoles que les fonctionnaires, qui ont les mêmes savoir-faire, sauf qu’ils sont payés via des contrats flexibles, qu’ils sont « limogeables » et ne pèsent pas sur les budgets de retraite de l’administration. En externalisant cette expertise, on a créé une immense zone grise, entre ce qui relève de l’État et le secteur privé.

Par le passé, la fonction publique européenne mettait en avant son expertise pour se légitimer aux yeux des citoyens. À présent, que lui reste-t-il ?

Il y a eu une bascule : c’est en gérant et en cherchant à faire reconnaître son efficacité qu’elle essaye depuis de se légitimer. Du coup, on assiste à une multiplication des procédures. Regardez les « impact assesments » : le marché des études d’impact est devenu considérable. L’administration est devenue une sortie de pilotage de contractants extérieurs. L’un des arguments de cette externalisation, c’est de dire qu’en interne, ces dossiers peuvent donner lieu à des guerres entre services. On neutralise le problème en l’externalisant. L’administration privée en est venue à incarner une forme de neutralité et d’excellence…

Tous les secteurs sont-ils concernés, ou certaines politiques sont-elles épargnées ?

J’observe plutôt une lame de fond. Si l’on prend les dossiers économiques, des emplois ont été créés à l’intérieur des institutions, pour accompagner la mise en place du « semestre européen » [en réaction à la crise des dettes publiques de 2008 – ndlr]. On pourrait donc dire que ce secteur a plutôt été épargné. Mais l’on voit bien ces jours-ci que les contrats passés avec les « big four » touchent aussi aux réformes structurelles et à la politique économique…

La mise en place des théories du « new public management » était liée à l’influence des Britanniques à Bruxelles. Le Brexit peut-il changer la donne ?

La Grande-Bretagne, les Pays-Bas, comme certains pays du Nord, ont joué un rôle au départ. Mais nous avons à présent quitté le stade de l’idéologie, pour rentrer dans quelque chose de l’ordre d’une pratique, d’un réflexe intériorisé. Brexit ou pas, cela ne changera pas.

Par contre, le Royaume-Uni ne représente plus, aujourd’hui, le modèle qu’il représentait en Europe à l’époque où Tony Blair défendait cette nouvelle gestion managériale. D’autres administrations comme le Parlement ou la Banque centrale européenne (BCE) se dotent d’une expertise interne qui concurrence la Commission. À l’intérieur de la Commission, il y a aussi une prise de conscience qu’on a probablement été trop loin avec les recettes du « nouveau management ».

La controverse liée au contrat passé par la Commission avec le fonds BlackRock a sans doute joué en interne, également…

Oui, des alertes se multiplient. Le problème, c’est que l’on demande à l’administration, d’un côté, de contrôler son budget, de ne plus embaucher, et de l’autre, on lui demande de plus en plus de choses. C’est tout particulièrement le cas depuis la crise financière, et aussi avec la gestion de la crise sanitaire et des vaccins, ces derniers mois. D’un côté, des règles budgétaires restrictives, qui reviennent à bloquer la machine, et de l’autre, des exhortations à faire davantage. L’échappatoire, c’est d’aller voir à l’extérieur.

Cela recoupe le débat en France, lorsque l’exécutif fait appel à McKinsey sur la gestion de la crise sanitaire. Le cas de Bruxelles est-il différent ?

Pas sur le fond. Au-delà des effets de mode, il y a cette question de la délégitimation a priori de l’administration publique et de la captation par ces acteurs privés de l’incarnation de l’excellence et de la neutralité. Et l’on découvre aujourd’hui qu’ils ne sont pas nécessairement neutres…

Mais il y a un effet de morphologie qui change un peu la donne. L’administration européenne est une petite administration, censée être au service de 500 millions de personnes. Lorsque l’on contraint un pan de l’administration française, il reste des millions de fonctionnaires derrière. À Bruxelles, on est sur 40 000 personnes. Si l’on dépossède la plupart d’entre eux de leur capital expert, les effets sont très rapides et portent très largement, compte tenu de l’importance prise par l’UE.

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Lentretien a été réalisé le 7 avril et a été relu, et amendé à la marge, par Didier Georgakakis.