Climat : que reste-t-il des ambitions européennes?

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A l'issue de la présidence française, l'Union européenne pourra-t-elle toujours prétendre être un champion mondial de l'environnement? C'est tout l'enjeu du paquet énergie climat qui doit être adopté lors du conseil européen des 11 et 12 décembre. En apparence techniques, ces discussions sont en réalité profondément politiques. Elles reflètent toute la difficulté des Etats-membres à maintenir leurs exigences écologiques face à la crise économique.

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A l'issue de la présidence française, l'Union européenne pourra-t-elle toujours prétendre être un champion mondial de l'environnement? C'est tout l'enjeu du paquet énergie climat, cet ensemble de directives destinées à lutter contre le changement climatique, qui doit être adopté lors du conseil européen des 11 et 12 décembre. Présenté comme l'une des priorités du mandat de Nicolas Sarkozy, le plan climat européen risque au final de se retrouver en partie vidé de sa substance. Dérogations et exemptions ont été concédées au fil de négociations qui se sont tendues ces dernières semaines tandis que la crise économique prenait de l'ampleur.
Dans le document transmis en début de semaine par la présidence française au Conseil européen (à lire ici), qui sert de base en coulisse aux dernières négociation, les reculs sont nombreux en comparaison avec le texte initial, proposé par la commission le 23 janvier 2008 ( lien docXXXX). Le triple objectif pour 2020-fixé par le conseil européen en mars 2007- reste en place : réduire de 20% les émissions de gaz à effet de serre, accroître de 20% l'efficacité énergétique, porter à 20% la part des énergies renouvelables dans la production d'énergie. Cette règle des «3x20» constitue le socle du plan climat européen. En revanche, les modalités pour atteindre cet horizon ont beaucoup perdu en chiffrage et en contrainte, en ce qui concerne la mise aux enchères des droits d'émissions de gaz à effet de serre et les autorisations de compensation par le biais d'investissements dans les pays en développement.
En apparence techniques, ces discussions sont en réalité profondément politiques. Elles reflètent en effet la difficulté que les Etats-membres rencontrent à maintenir leurs exigences écologiques face à la crise économique. Le modèle de la croissance verte est à l'évidence encore balbutiant dans l'esprit des dirigeants européens. Elles sont aussi le théâtre plus inattendu de nouvelles tensions entre sociétés industrialisées et pays en développement. C'est dire si chaque pourcentage et chaque date de ce long texte sont de minutieux exercices d'acrobatie diplomatique.

Dans la version initiale du paquet énergie-climat, les droits d'émissions de gaz à effet de serre (les «ETS», selon l'accronyme anglo saxon de «Emissions trading scheme»), aujourd'hui alloués gratuitement, doivent devenir payants à partir de 2013. Ce système est issu du protocole de Kyoto. Il concerne certaines industries seulement (énergie, raffinerie, minerai métallique, fer et acier, ciment, verre, céramique, papier et carton). Mais la dernière mouture du paquet discuté demain en conseil européen prévoit toute une série d'exemptions à la règle de l'allocation payante des quotas. D'abord, les pays dépendants à plus de 30% de l'électricité produite à partir de charbon et dont le PIB est inférieur ou égal à 50% du PIB européen verront leur secteur de l'énergie (centrales à charbon, gaz ou fuel, centrales thermiques) bénéficier de 50% de quotas gratuits en 2013. Ce sont les anciens pays de l'Est qui sont concernés, et en premier lieu la Pologne, chef de file d'une coalition d'Etats très remontés contre le paquet. Cet avantage doit progressivement décroître, pour qu'en 2016 les droits d'émissions soient entièrement payants. Mais ces dates et ces pourcentages -entourés de crochets dans le texte de la proposition française- sont toujours en discussion. Dans les couloirs de Gdansk, où Nicolas Sarkozy a rencontré samedi dernier Donald Tusk, le premier ministre polonais, on a parlé d'une extension de gratuité jusqu'à...fin 2019.

Pour le reste des Etats-membres, pas de délais de grâce prévue pour l'énergie. Et les centrales de nouvelle génération ne pourront pas profiter de droits gratuits. En revanche, ils vont bénéficier d'une autre faveur, de taille : jusqu'en 2020, l'allocation gratuite de 80 à 100% de droits d'émission pour leurs industries exposées au risque de «fuites de carbone», c'est-à-dire de délocalisation vers des pays tiers. C'est une très sévère entaille au paquet énergie-climat car les critères d'exemption sont particulièrement larges: il suffit que l'achat de droits d'émission entraîne une hausse des coûts directs et indirects équivalente à 5% de la valeur ajoutée du secteur, et une augmentation de 10% de l'exposition à la concurrence internationale (calculée en rapportant les importations à la consommation du pays). Concrètement, cela pourrait concerner plus de 90% des industries européennes. En résumé, pour l'experte d'une ong écologiste très au fait de la négociation: «C'est complètement merdique». C'est la réponse de Paris aux protestations allemandes, italiennes et belges, inquiètes pour le sort de leurs emplois industriels.



Graphique émissions GES ds UE 15 (rappt parlem, p. 26)



Mais la proposition française mentionne une autre série de critères d'exemption, plus restrictive cette fois: une augmentation de 30% des coûts, ou de 30% de l'exposition à la concurrence. «ça peut être acceptable à condition que les deux critères ne soient pas exclusifs» ajoute la même experte. La liste des secteurs doit être arrêtée d'ici décembre 2010. «Ces critères d'exemption donnent une fausse apparence de scientificité» dénonce Tom Wyns, chargé de campagne ETS du réseau associatif Can-Europe, «si ça passe tel quel, il n'y a plus de paquet».

Pour la plupart du public, le débat sur le plan climat européen s'arrête là. Combattue avec vigueur par Angela Merkel, Donald Tusk, et Silvio Berlusconi, mais aussi objet d'un intense lobbying industriel, la querelle des droits d'émission a monopolisé l'attention. Pourtant un autre volet du texte, tout aussi important, est dans l'ombre lui aussi en train de perdre sa substance: la directive sur «l'effort partagé». Destinée à élargir le système des ETS à l'agriculture, aux transports (hors aviation), au bâtiment, aux déchets et aux services, elle a la particularité de s'appliquer directement aux Etats. Et c'est dans une certaine discrétion que les responsables européens ont allégé les contraintes qui devaient au départ peser sur eux. Au point que la rapporteure de la directive, la députée finlandaise Satu Hassi, déclare la proposition française «inacceptable» : (Mediapart a pu joindre Satu Hassi sur son portable alors qu'elle se trouvait à Poznan, entre deux réunions de la conférence mondiale sur le climat. D'où la médiocre qualité du son).



(La proposition actuelle de la présidence française signifie que bien moins de 50% des réductions d'émissions doivent avoir lieu en Europe. Du fond de mon cœur, j'espère que ce ne sera pas la position finale du législateur car ce serait impossible à défendre dans les forums internationaux. Ces erait la fin de la crédibilité et du rôle moteur de l'Europe dans les négociations sur le climat»).





Dans la version initiale du paquet énergie climat, la commission propose que ces secteurs prennent une part accrue à l'effort collectif en réduisant leurs émissions de 10% par rapport à leur niveau de 2005. Cet objectif global est décliné en plafonds différenciés par pays. Mais selon la dernière proposition de la présidence française, les Etats-membres pourraient être autorisés à compenser jusqu'à 70% de leurs émissions en investissant dans les pays en développement. Ce système de contrepartie est directement issu du protocole de Kyoto, qui promeut des «mécanismes de développement propre». Pour Satu Hassi, dans les faits, cela revient à augmenter les efforts de réduction d'émissions des pays en développement par rapport aux pays industrialisés : «c'est une forme de néo-colonialisme».


Dérogation supplémentaire: les Etats pourraient être autorisés à stocker les crédits non utilisés d'une année sur l'autre. Et n'encoureraient aucune pénalité, aucune amende, en cas de non respect de leurs obligations. Les députés européens avaient proposé que seuls 25% des crédits puissent être compensés (ce qui représente 1% des émissions totalesde 2005). Pour Satu Hassi, au-delà de 50%, c'est inacceptable. La proposition française est scandaleuse car elle revient à «outrepasser la décision de la seule institution européenne démocratiquement élue» analyse pour sa part Tom Wyns de Can-Europe. Son réseau s'est échiné ces dernières semaines à convaincre dirigeants et médias de l'importance de l'enjeu.


Autre recul de la directive dans son état actuel: en mars 2007, le conseil européen avaient accepter un objectif de réduction de 30% des émissions de gaz à effet de serre en 2020 en cas d' «accord international sur le climat» imposant les mêmes contraintes aux autres pays industrialisés. Mais la dernière proposition française, formulée de façon fort alambiquée, se contente d'évoquer la possibilité d'un projet législatif allant dans ce sens, le cas échéant.

Dans ce flot de déceptions, une bonne nouvelle: l'accord obtenu mardi dernier sur les énergies renouvelables. C'est la troisième jambe du paquet énergie-climat, et elle paraît solide. Chacun des 27 Etats-membres devra atteindre un objectif national de part des énergies renouvelables (éolien, solaire, hydraulique) dans sa consommation énergétique. Il devra aussi détailler son programme d'investissements y parvenir. Plusieurs pays pourront s'associer sur des projets communs d'infrastructures. L'Italie avait exigé un mécanisme de révision en 2014. Les Etats-membres en ont accepté le principe, mais en ont bordé l'impact: toute modification en cours de route ne pourrait déboucher que sur des ajustements, sans remettre en cause les objectifs nationaux.
Pour l'eurodéputé luxembourgeois Claude Turmes, rapporteur de la directive, cet accord «va donner une sécurité aux investissements réalisés dans les énergies renouvelables». Mais mercredi, nouveau coup de chaud: Silvio Berlusconi a menacé de rejeter le paquet «si les intérêts italiens sont menacés d'une manière excessive». Un peu plus tôt dans la journée, le ministre des Affaires étrangères italiens, Franco Frattini, déclarait que «l'Italie n'est pas satisfaite» du plan européen sur le climat.
Pour Greenpeace, l'accord de mardi est «un rayon de soleil». Seul bémol : l'objectif d'intégrer 10% de renouvelables dans les transports, qui ouvre grand la voie aux agrocarburants. Cette partie de la directive est néanmoins assortie de critères de durabilité qui pourraient en atténuer la nocivité sur la forêt et le cours des matières premières alimentaires.

La dernière composante du paquet, concernant les techniques de capture et de stockage du carbone, n'ont pas fait l'objet de désaccords significatifs.

Le conseil européen parviendra-t-il à un accord sur le paquet énergie-climat? A la veille de l'ouverture du sommet, Allemagne, Italie, France...chacun campe sur ses positions. Un réseau d'ongs de défense de l'environnement (WWF, Klima Allianz, Réseau action climat) publie une lettre ouverte dans la presse britannique, française et allemande. LIENXXXX
A quelques heures de la conclusion de la conférence de Poznan sur le climat, une non adoption du paquet serait un échec retentissant. La validation d'un paquet réduit à sa plus simple expression sauverait les apparences. Mais au risque de fourbir les critiques des pays en développement et des grands émergents à l'encontre d'une Union européenne qui se retrouverait alors en position de faiblesse sur la scène mouvante de la diplomatie du climat.