International Reportage

Dans une Grèce sous tutelle, la réforme de l'Etat à marche forcée

La réforme du système fiscal de la Grèce, pays champion de la fraude, est la parfaite illustration des contradictions des réformes en cours. Comment faire mieux avec moins de fonctionnaires et moins de dépenses ? Sans compter les blocages politiques. Par Amélie Poinssot, à Athènes.

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Par Amélie Poinssot, à Athènes.

D'énormes sacs bourrés de petites liasses de tickets de caisse sont entassés à même le sol. Dans un dédale d'étagères, d'innombrables archiviers numérotés remontent jusqu'aux années 1990. L'éclairage est aléatoire et une légère odeur de moisissure règne sur les lieux. Sur des bouts de tables, des dossiers en désordre s'accumulent, des chemises ouvertes, laissées en plan. « N'importe qui peut faire disparaître un document », lâche Maria (voir notre boîte noire). Nous sommes dans le sous-sol d'un centre des impôts d'Athènes. Quatre salles non gardées, fermées seulement par une clef que les cinquante employés du lieu peuvent se procurer.

Le système fiscal grec en cours d'amélioration ? L'an dernier, une des mesures introduites afin de lutter contre la fraude fiscale encourageait les contribuables à collecter les tickets de caisse. Mais il n'a pas été prévu de place pour stocker, et encore moins de méthode pour traiter, toute cette paperasse. « On survole les déclarations, on ne fait un examen approfondi que si on présume quelque chose de louche. » Quant aux recherches sur un contribuable ou une entreprise qui exigent de remonter plusieurs années en arrière, elles nécessitent un temps infini. Les cartons peuvent être éparpillés sans aucune logique, et sont rarement rassemblés dans le même centre des impôts.

Maria est contrôleuse fiscale : profession souvent décriée en Grèce, jugée privilégiée et corrompue, mais touchée comme toute la fonction publique par la cure d'austérité. En deux ans, son salaire est passé de 2 900 à 1 700 euros par mois. Il faut enjamber câbles internet et rangées d'archiviers pour accéder à son bureau, où elle nous brosse un portrait saisissant de son travail. La plupart des données ne sont pas informatisées, le retard des services est considérable, et si les contribuables font appel, les procédures judiciaires qui peuvent durer une dizaine d'années. Au total, 165 000 affaires de règlement d'impôts croupissent dans les tribunaux en Grèce. Sans compter la complexité et la fréquence des changements du régime fiscal, qui le rend inapplicable en temps réel : 19 lois ont été votées depuis octobre 2009, dont 4 pour les premiers mois de 2012.

Des fonctionnaires des impôts grecs manifestent à Athènes © Reuters

Depuis septembre dernier, un groupe d'experts européens est censé aider la Grèce à mener à bien ses réformes structurelles, dont cette administration fiscale en déliquescence : cette « Task Force » composée de quarante-cinq experts – une trentaine à Bruxelles et quinze autres placés dans différents ministères grecs – avait été sollicitée par Georges Papandréou, alors premier ministre. Ils se sont répartis différentes dossiers : fiscalité, fonds structurels et investissements, santé publique et marché du travail, tourisme et éducation, questions juridiques, asile et accueil des migrants, instruments financiers à destination des entreprises, budget et questions macroéconomiques et, last but not least, cadastre : en raison de son histoire tumultueuse, avec un passé ottoman et des frontières qui n'ont eu de cesse de bouger jusqu'en 1945, la Grèce en était dépourvue. Les experts viennent essentiellement de l'Europe des Quinze et s'appuient principalement sur le savoir-faire de la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Belgique. Tous ont des délais très courts pour engager les réformes.

« Le problème, on le connaît ! »

Sur le dossier fiscalité, ils sont deux à plancher : un expert allemand basé à Athènes, et autre, français, depuis Bruxelles. Ils suivent des recommandations émises par le FMI depuis avril 2010 mais n'ont encore livré aucune conclusion et travaillent en toute opacité, comme l'ensemble de la Task Force.

Nous parvenons toutefois à rencontrer l'un des membres de la mission européenne installé dans l'une des succursales du ministère des Finances. Selon cet expert, qui a requis l'anonymat, ce n'est pas l'équipement technique qui fait défaut dans l'administration fiscale. « Surtout, il faut réorganiser. Actuellement, 85 % des agents sont à l'accueil, contre 15 % aux contrôles. Il faut que l'on diminue la paperasserie et la charge de travail à l'accueil, pour affecter la plus grande partie du personnel aux contrôles. » Notre expert de la Task Force affirme que la collaboration est excellente avec les interlocuteurs grecs. « Ils nous font confiance, car ils se rendent compte qu'on est vraiment là pour aider. »

Des militants communistes grecs brûlent une énième modification de la fiscalité © Reuters

Difficile à vérifier cela dit, tant l'information du côté des ministères est verrouillée : malgré nos multiples demandes, un entretien avec un fonctionnaire grec en contact avec la Task Force s'avère impossible. « Nous ne sommes pas encore descendus dans la hiérarchie, notre travail s'effectue pour l'instant en haut de l'échelle. »

L'expert n'ignore pas les résistances sociales qu'il est susceptible de rencontrer... « Les fonctionnaires ont subi des baisses de salaire de 30 à 40 % en deux ans, ils ne savent pas s'ils seront toujours à leur poste demain, il y a une perte de motivation tout à fait compréhensible. » À tel point que l'administration grecque est beaucoup moins efficace qu'il y a quelques années, selon l'expert, qui pointe un retard cumulé de trois années dans la perception de l'impôt foncier.

« Tout aide est bonne à prendre, estime Trifon Alexiadis, vice-président du syndicat des agents du fisc. Mais je ne vois pas ce que la Task Force peut nous apporter. Ils nous disent quel est le problème, pas comment le résoudre... Le problème, on le connaît ! » Pour le syndicat, il y a d'abord un manque criant de personnel : le pays ne compte que 10 000 agents fiscaux. Or, il est peu probable que la Task Force recommande de recruter, cela irait à l'encontre de la politique menée par ses pairs : l'austérité mise en œuvre sous l'impulsion de la « Troïka » (Commission européenne, Banque centrale européenne, FMI) depuis deux ans a parmi ses objectifs de réduire le nombre de fonctionnaires et l'administration fiscale a déjà perdu 2 500 employés depuis 2010, entre le non remplacement des départs en retraite et la mesure de « mise en réserve » (chômage technique imposé pendant un an, avec 60 % du salaire).

Le syndicat s'inquiète par ailleurs d'une organisation désuète, car les directeurs des centres des impôts sont nommés sur décision ministérielle, ce qui favorise le copinage. Or, ce sont eux qui prennent les décisions concernant les contribuables, comme la coupure de l'électricité si la facture, qui contient le nouvel impôt immobilier, n'est pas payée. « Ce genre de décision ne doit pas relever d'une seule personne, cela favorise la corruption. Il faut que l'on ait davantage de procédures automatisées », explique Trifon Alexiadis.

Blocages bancaires

Le fisc grec doit aussi endiguer le fléau de la fraude. D'après le département de répression du crime fiscal (SDOE), le manque à gagner pour l'Etat est estimé à 45 milliards d'euros. Non pas que le Grec soit naturellement fraudeur, mais professions libérales et auto-entrepreneurs (statut imposé dans de nombreuses entreprises à des personnes qui effectuent le travail d'un salarié) constituent 35 % de la population active en Grèce – le taux le plus élevé d'Europe.

« Dans tous les pays du monde, ce type de secteur est enclin à la fraude fiscale car, par définition, il est impossible de contrôler toutes les déclarations », pointe Chrisaphis Iordanoglou, qui enseigne l'histoire économique à l'université Panteio à Athènes. Déjà, depuis deux ans, la SDOE redouble d'efforts pour attraper les gros poissons. Autrefois champion de la corruption au sein même de ses services, il a fait le grand ménage. Mais ses moyens sont limités. Tous ses employés n'ont pas encore accès à un ordinateur. « Notre meilleure arme serait l'informatisation complète de tous nos services », explique le directeur de l'organisme, Nikos Lekkas. Quand cela sera-t-il prêt ? « Ça, c'est une question politique », répond-il, impuissant.

Depuis quelques mois, son équipe tente d'accéder aux comptes bancaires des plus gros débiteurs de l'Etat. Mais il faut patienter cinq à six mois pour que les banques délivrent l'autorisation : sur 4 500 demandes déposées jusqu'à présent, la SDOE n'a eu accès qu'à 170 comptes, et n'a obtenu le règlement des impayés que dans la moitié des cas. Les autres comptes restent bloqués jusqu'à ce que leurs titulaires s'acquittent de leur dû. La méthode épargne toutefois la classe politique : l'accès au compte d'un député nécessite une autorisation du parlement et celui-ci se garde bien de voter de telles mesures. « Je ne suis pas certain qu'il y ait la volonté politique pour les réformes, estime Chrisaphis Iordanoglou. La classe dirigeante a grand intérêt à les reporter. »

De fait, publiquement, la classe politique grecque ne s'est pas remise en cause, comme si elle n'était pas partie prenante de cette dérive de l'Etat à l'œuvre depuis des décennies. Aussi la Task Force apparaît-elle à point nommé, selon certains, pour dépasser des résistances politiques... avec tous les paradoxes qu'une telle intervention comporte. Car la Commission européenne n'est pas compétente dans tous les domaines ; la politique fiscale, notamment, relève des seuls Etats-membres et si la Task Force peut aider sur les questions organisationnelles, elle n'est pas censée s'immiscer dans la répartition des impôts. Or, le Mémorandum II – le deuxième programme d'austérité voté en février sous l'impulsion de Bruxelles et du FMI en échange des nouveaux prêts – prévoit une refonte complète de la fiscalité... d'ici le mois de juin. Toute la répartition capital/travail/foncier doit être repensée. Les autorités grecques planchent sur le sujet, nous dit-on.

« Nous ne faisons que soutenir les Grecs »

Mais les partis sont aussi entrés en campagne : la droite de Nouvelle Démocratie, pourtant membre de la coalition gouvernementale, s'est désolidarisée de la réforme en vue des élections législatives anticipées qui se doivent se tenir en mai. Le délai est de toute façon intenable, de l'avis même d'une source européenne : non seulement on n'a jamais vu un pays mener autant de réformes en un temps si court, mais de plus, avec les élections, « la Grèce est en train de perdre un trimestre ». Un de plus... Entre l'annonce du référendum par Papandréou fin octobre, le changement de gouvernement qui a suivi, les interminables négociations sur la décote de la dette et les nouvelles exigences des créanciers en matière de mesures budgétaires, les réformes structurelles sont restées en stand-by tout l'hiver. Ce sont quelques années de chantier qui attendent maintenant les Grecs.

Réorganiser l'administration, gagner en efficacité, éradiquer les mauvaises pratiques... L'ampleur des réformes rappelle la transition des pays d'Europe centrale dans les années 1990. À l'époque aussi, Bruxelles avait fourni une assistance technique (TAIEX) mais le contexte était bien différent : les Etats avaient du temps, ils n'étaient pas mis au pied du mur sous le poids d'une dette impossible à rembourser ni sur la pente abrupte d'une profonde récession.

« C'est un défi énorme de faire de telles réformes maintenant, sans pouvoir bénéficier de la croissance », a reconnu le directeur de la Task Force, Horst Reichenbach, lors de son passage à Athènes, à la mi-mars. « Mais notre travail n'entre pas en conflit avec la souveraineté du pays, a-t-il assuré. Nous ne faisons que soutenir les Grecs afin qu'ils réussissent à mener à bien les réformes. »

Il n'empêche, dans l'esprit des Grecs, la Task Force est arrivée dans la foulée des mesures d'austérité imposées par la Troïka. Elle arrive avec des délais impossibles à respecter, dans un paysage dévasté par une administration exsangue et une récession obligeant toute une génération à chercher son avenir hors du pays. Un peu tard peut-être.

Amélie Poinssot


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