Brève histoire d'un amendement de 20,5 milliards d'euros

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Fin 2004, le parlement vote l'exonération des plus-values sur les titres détenus par les entreprises. Coût estimé: un milliard d'euros; coût réel au bout de deux ans: 20,5 milliards d'euros. Le président de la commission des finances, Didier Migaud, propose de corriger partiellement l'anomalie.

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Eric Woerth a séché ce jour-là à la tribune de l'Assemblée nationale. Interrogé par le président de la commission des finances, Didier Migaud, le ministre du budget n'a pas su répondre à la question : comment expliquer que l'exonération sur les plus-values réalisées par les entreprises sur leurs titres de participation, qui devait coûter 1 milliard d'euros au budget de l'Etat, selon les calculs de Bercy, se traduise finalement par un manque à gagner de 20,5 milliards d'euros sur deux ans ? Le ministre a dû reconnaître qu'il n'avait pas la réponse.
Philippe Marini, rapporteur de la commission des finances du Sénat, qui présenta l'amendement en décembre 2004, n'a pas non plus d'explication. Il renvoie la responsabilité au gouvernement. «Les moyens d'estimation sont aux mains du gouvernement. Nous dépendons de lui pour toutes les données chiffrées», explique-t-il. Bref, chacun élude, en maudissant ceux qui ont déterré ce coup fourré fiscal.
Par la grâce de la loi, les grandes entreprises sont désormais exclues de tout impôt sur les sociétés sur les plus-values réalisées sur la vente de leurs filiales et de leurs titres de participation. Ainsi, lorsque Danone vend son activité biscuit à l'américain Kraft pour plus de 5 milliards d'euros à l'été 2007, le groupe est totalement exonéré d'un impôt sur les 3 milliards de plus-values qu'il réalise avec cette cession. De même, quand les banques françaises apportent tous leurs titres Euronext à l'offre lancée par New York Stock Exchange, elles sont aussi exonérées de tout impôt sur les 400 millions de plus-values réalisées à cette occasion.
Le législateur a accordé un champ très élargi à cette mesure. Non seulement il a exonéré les entreprises mais aussi les sociétés de portefeuille ainsi que toutes les sociétés de capital investissement, qui se sont lancées ces dernières années dans des opérations très rentables de LBO (leverage buy out, rachat avec effet de levier). Ces dernières années ont été une manne pour elles. L'argent coulait à flot, et les entreprises ont changé de main trois ou quatre fois en quelques années, permettant à ces investisseurs privés de doubler ou tripler la mise. Comme la loi admet que l'exonération est valable après deux années de détention des titres, les transactions et l'«extériorisation» des plus-values n'en ont été que plus aisées.
Pour les finances publiques, cela s'est traduit par une perte de sèche de 12,5 milliards d'euros en 2008, calcul effectué à partir des transactions de 2007. Selon les estimations du ministère des finances, il en coûtera encore 8 milliards aux finances publiques en 2009. Dans le même temps, l'impôt sur les sociétés ne cesse de baisser. En 2009, il devrait rapporter à peine 52 milliards d'euros, compte tenu des restitutions d'impôt consenties aux entreprises, contre plus de 70 milliards d'euros, il y a quelques années.

Demande pressante du patronat