Le référendum d’initiative citoyenne, un outil utile mais partiel pour enrichir la démocratie

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La revendication du RIC par les gilets jaunes a suscité beaucoup d’objections. Si certaines trahissent un réflexe élitiste, d’autres sonnent utilement l’alerte pour la préservation des libertés fondamentales. En tout état de cause, le RIC ne réglera pas les problèmes démocratiques posés par la Ve République et le cadre européen. 

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Depuis que le référendum d’initiative citoyenne (RIC) a été affiché comme une revendication centrale des gilets jaunes, l’ensemble des forces politiques se sont senties obligées d’avancer des propositions pour dépasser le statu quo français. Des controverses classiques ont alors resurgi à propos des mérites de la démocratie directe, dont l'initiative populaire (ou « référendum d’en bas ») n’est qu’une des modalités possibles. 

À gauche en particulier, où l’objectif d’extension et d’approfondissement de la démocratie est pourtant censé réunir les différentes sensibilités, le débat fait rage autour de l’outil référendaire. La polémique déclenchée par les propos d’Alexis Corbière (LFI), n’excluant pas que le mariage pour les couples de même sexe puisse faire l’objet d’un référendum abrogatif, en a été une illustration récente. Contre ceux pour qui le référendum d’initiative populaire serait un correctif bienvenu à la clôture du régime représentatif sur une classe politique distante des citoyens ordinaires, d’autres y voient un danger potentiel pour les conquêtes sociales et les droits des minorités.

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Si la préservation des libertés fondamentales est bien sûr un enjeu crucial, commençons par remarquer que même à gauche, les arguments typiques de « l’agoraphobie » ont été déployés contre le principe du RIC. Francis Dupuis-Déri a décrit sous ce terme, dans La Peur du peuple, les procès récurrents qui peuvent être synthétisés de la façon suivante : « Parce que le peuple est irrationnel, il est facilement manipulable par les démagogues, il est égoïste et ne pense qu’à ses intérêts particuliers. »

Dès les révolutions américaine et française du XVIIIe siècle, une telle délégitimation des capacités d’autogouvernement des citoyens a servi à privilégier le mécanisme représentatif contre l’intervention populaire directe. Les promoteurs de la représentation souhaitaient alors explicitement éviter l’instauration d’un régime démocratique, et le chaos qui en surgirait nécessairement selon eux. Comme l’a joliment résumé Alfio Mastropaolo, « ce n’est pas la représentation qui a été inventée pour permettre au peuple de gouverner, mais le peuple qui a été inventé pour permettre aux représentants de gouverner ». Nos régimes, quoique libéraux et démocratisés grâce à l’extension du suffrage, en conservent une composante oligarchique indéniable.

Les opposants au principe du RIC seraient-ils donc foncièrement élitistes ? Pour Julien Talpin, chargé de recherches au CNRS, « quand on invoque l’incompétence des masses contre une liberté démocratique, ça n’est pas bon signe ». Cela dit, le référendum n’est pas un dispositif anodin de démocratie directe. Il peut en exister des variantes multiples, mais il implique la plupart du temps une campagne électorale organisée autour d’un choix binaire, tranché par le fait majoritaire. D’où un certain nombre d’inquiétudes autour de tous les biais qui peuvent favoriser des choix conservateurs.

À cela, il est possible d’émettre quelques objections empiriques et d’opposer les mérites potentiels de la pratique référendaire, mais sans naïveté, c’est-à-dire en reconnaissant que l’initiative populaire n’est pas la panacée et nécessite en tout état de cause des garde-fous (comme tout pouvoir devrait en trouver lorsqu’il s’exerce).

Le référendum n’est pas réactionnaire par nature 

En premier lieu, on peut faire le constat qu’aucune loi ne peut être dégagée concernant les effets politiques du référendum en tant que tel, qu’il soit proposé « par en haut » ou « par en bas ». Ce d’autant plus que son usage est concentré sur une poignée de pays qui le pratiquent régulièrement, notamment la Suisse et les États-Unis au niveau local, et plus récemment l’Irlande ou l’Italie. Après une revue de la littérature existante en sciences sociales, Julien Talpin estime que le procédé s’avère « relativement neutre, au sens où il enregistre les rapports de force existants dans la société », lesquels se révèlent également lors d’élections plus classiques. 

C’est pourquoi il est aisé de mobiliser des résultats progressistes ou conservateurs pour vanter ou déprécier le référendum en tant que tel, sans que ces exemples ne soient très significatifs. Le mariage pour les couples de même sexe a ainsi été adopté par référendum en Irlande en 2015 (trois ans avant la suppression de l’interdiction d’avortement grâce au même procédé), tandis que la disposition a été rejetée à plusieurs reprises par les citoyens américains (aux États-Unis, c’est grâce à la Cour suprême que le mariage homosexuel est maintenant reconnu dans tout le pays).

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S’il y a une tendance conservatrice aux résultats des référendums, ses ressorts sont différents : les réponses ont tendance à préserver la situation existante, qu’elle soit progressiste ou non (par non-abrogation d’une loi existante, ou non-adoption d’une loi nouvelle). Dans son ouvrage Démocraties libérales, le professeur de science politique Raul Magni-Berton l’explique par le fait que les citoyens, lorsqu’ils n’arrivent pas à déterminer quelle réponse correspond le mieux à leurs valeurs et intérêts, ont tendance à voter « non ». Selon lui, « cela signifie que l’absence de compétence des électeurs, quand elle est démontrée, ne favorise pas des propositions irrationnelles ou contre-productives, mais simplement le statu quo ».  

Cette question de la compétence nous permet de souligner, en second lieu, les aspects positifs du recours au référendum, de façon générale et particulièrement quand il est imposé par les citoyens eux-mêmes. À condition que la campagne soit bien organisée, avec du temps et des conditions équitables de délibération, un référendum peut devenir un moment privilégié de politisation et de formation citoyenne. « Exercer une partie du pouvoir rend plus compétent et plus informé », résume Magni-Berton. « Le référendum ne se résume pas à un bulletin de vote, confirme Julien Talpin, qui a notamment travaillé sur la campagne de 2005 concernant le TCE. Les gens apprennent d’autant plus que la campagne et l’activité délibérative sont intenses. » 

De plus, une initiative populaire a le mérite de briser la clôture du champ politique, et le monopole du contrôle sur son agenda. Le juriste Jean-Pierre Lassale l’avait constaté s’agissant des États-Unis, en soulignant le caractère « vivant et dynamique [de leur] tissu démocratique » au niveau local, par contraste avec les blocages et l’hermétisme de leur vie politique au niveau fédéral. En cassant le rythme d’une démocratie intermittente, calée sur le calendrier électoral, la pratique référendaire initiée par les citoyens permettrait ainsi l’irruption d’acteurs et d’idées victimes de mal-représentation sur la scène politique instituée. 

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