Économie Analyse

La Cour des comptes fait le choix d'une rigueur extrême

L'audit des finances publiques fait apparaître une situation très dégradée. Selon la Cour des comptes, l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités territoriales doivent trouver au moins 44 milliards d'euros d'ici fin 2013 pour ramener le déficit public à 3 %. Ces économies considérables, si elles sont mises en œuvre, auront forcément un impact lourd sur la croissance.

Mathieu Magnaudeix

2 juillet 2012 à 10h32

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« Le redressement, oui, mais dans la justice. » Mardi 3 juillet, Jean-Marc Ayrault ressortira-t-il son expression fétiche lors du discours de politique générale ? Sans doute. En l'écoutant, les députés auront aussi en tête le rapport commandé le 18 mai par le nouveau premier ministre au président de la Cour des comptes, l'ancien député socialiste Didier Migaud. Rendu public ce lundi matin, il confirme que si le gouvernement veut revenir à 3 % de déficit fin 2013 et atteindre l'équilibre des comptes en 2017 — « une absolue nécessité » a commenté lundi devant la presse Didier Migaud, le premier président de la Cour des Comptes — les efforts seront violents.

Le gouvernement a pris connaissance de ces chiffres depuis dix jours. Ils expliquent le puissant tour de vis annoncé dès la semaine dernière dans les ministères et les mesures (autour de 7,5 milliards d'euros) qui doivent être votées en juillet à l'Assemblée nationale. Le rapport révèle surtout l'ampleur des économies à effectuer en 2013 : 38 milliards d'euros à trouver, au risque, avertit la Cour des comptes, de perdre la crédibilité des partenaires de l'Union européenne et la confiance des marchés. Une telle somme correspond grosso modo à la moitié des efforts budgétaires qu'accomplissent aujourd'hui l'Espagne et l'Italie, deux Etats en récession, plombés par l'austérité.

Dans les prochains jours, ce rapport ne va pas manquer de faire polémique. Il va certainement déclencher la colère des syndicats et des associations, et la violente critique de certains économistes. Car c'est ni plus ni moins une sévère cure de rigueur que la Cour des comptes préconise. Pour passer le cap de 2013, elle prône à la fois « une stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat » (et donc concrètement, la baisse des effectifs), « un effort significatif d'économies tant de la part des collectivités territoriales que des administrations sociales », mais aussi une hausse temporaire de la TVA et de la CSG. Comme à l'habitude, elle exhorte l'Etat à faire le ménage dans les fameuses niches fiscales et sociales, qui coûtent chaque année 140 milliards d'euros. Une manne, que François Hollande s'est engagé à réduire.

Comment le gouvernement va-t-il réagir ? Dès dimanche soir, Pierre Moscovici n'a pas caché son agacement, estimant que la droite « n'a rien fait sur le déficit en 2012 ». Il a surtout rappelé que le gouvernement avait laissé une ardoise de 1,5 milliard de mesures non financées. C'est vrai, confirme la Cour, qui la chiffre entre « 1,2 et 2 milliards ». Mais elle rappelle que l'échelle des efforts à accomplir est toute autre.

Les ministres de François Hollande vont désormais mettre les mains dans le cambouis. « Le risque n'est plus théorique. Plus on attend, plus ce sera dur », dramatise-t-on à la Cour des comptes. Reste à évaluer l'impact récessif d'un tel effort budgétaire sur la croissance. Il risque d'être considérable.

Ci-dessous, le « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques » 

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Dans les pages suivantes, notre analyse détaillée du rapport de la Cour des comptes.

Une situation financière alarmante

Didier Migaud, premier président de la Cour des Comptes © Reuters

Les experts de la Cour des comptes se sont penchés sur l'état des finances publiques au 31 mai. Il ne s'agit pas seulement des comptes de l'Etat, mais aussi de ceux de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales. Précision importante, les mesures prises par le gouvernement depuis l'installation de François Hollande à l'Elysée, comme la hausse du Smic, le retour partiel de la retraite à 60 ans ou la hausse de l'allocation de rentrée scolaire ne sont pas prises en compte. Pas plus que les mesures d'économies drastiques dans les ministères annoncées la semaine dernière.
Bilan ? « Les perspectives ne sont pas fameuses », dit-on à la Cour. Le déficit public est passé de 7,1 % en 2010 à 5,2 % en 2011, notamment grâce à l'arrêt du plan de relance. Une réduction substantielle, liée aux différents plans de rigueur du gouvernement Fillon. Mais il est « nettement supérieur » à bien des pays de la zone euro, à commencer par l'Allemagne. Le déficit hors conjoncture est de 4 %, preuve que l'Etat dépense structurellement plus qu'il ne gagne.

Le déficit public est surtout « deux fois supérieur au niveau qui permettrait de stabiliser la dette », qui a atteint 1 717 milliards d'euros fin 2011. Soit 86 % du PIB, autant dire un record. Chaque ménage français est ainsi endetté à hauteur de 62 000 euros. Fin 2012, la dette pourrait frôler les 90 %, puis 100 % du PIB en 2017 et 108 % en 2020.  «Les intérets de la dette coûtent 52 milliards chaque année à l'Etat. C'est le deuxième poste de dépenses publiques, juste derrière le budget de l'Education nationale», a rappelé lundi Didier Migaud. « La situation est plus dégradée que la moyenne européenne », commente la Cour, particulièrement inquiète du décrochage avec l'Allemagne et de la dégradation de la compétitivité de l'économie française, dont témoigne un déficit extérieur de 73 milliards d'euros. « Le pays est dans une zone dangereuse », dramatise le premier président de la Cour des comptes.

Autre record, le taux de dépenses publiques en France atteint désormais 56 % du PIB. Parmi les pays riches, seul le Danemark fait mieux. Fidèle à ses avertissements empreints d'orthodoxie budgétaire, la Cour des comptes tire la sonnette d'alarme. « Le respect de la trajectoire de réduction du déficit est essentiel à la crédibilité des engagements de la France et à une appréciation favorable des autres Etats de l'Union européenne et des marchés financiers sur sa politique. » En clair, faute de respecter ses engagements, les partenaires européens de la France pourraient bien vite lui chercher des noises, en vertu du nouveau pacte budgétaire européen qui accroît les contraintes sur les finances publiques des Etats. Les marchés, eux, risqueraient de lui tomber sur le dos. « Le redressement est exigeant, mais il est encore possible. Plus nous attendons, plus les choix seront difficiles », dramatise un magistrat à la Cour des comptes.

Le gouvernement ne sera pas aidé par la croissance. Alors que la loi de finances pariait sur 0,7 %, il retient désormais une hypothèse de 0,4 %, qui semble encore trop optimiste pour certains économistes. « Quant à 2013, tout le monde sait que nous n'atteindrons pas 1,7 %. Tabler sur une progression du PIB comprise dans une fourchette de 1 % à 1,3 % – retenue par toutes les grandes institutions – paraît plus crédible », annonce ce lundi 2 juillet le ministre de l'économie Pierre Moscovici dans Le Figaro.

Trouver 6 à 10 milliards d'euros en 2012

Selon la Cour, il faut donc trouver entre 6 à 10 milliards d'euros de recettes nouvelles dès cette année. La faute à une croissance en berne, certes… mais aussi à un calcul « trop optimiste » des recettes de 2012 par Bercy. Les recettes de TVA et de l'impôt sur le sociétés ont été exagérées. Au total, il manque entre 0,3 et 0,5 point de PIB pour boucler l'année. Soit entre 5 et 10 milliards. C'est grosso modo l'ampleur des mesures d'économies prévues dans le collectif budgétaire qui sera dévoilé mercredi en Conseil des ministres, juste après le discours de politique générale de Jean-Marc Ayrault.

Déjà en partie révélé par Les Echos et estimé par le quotidien à 7,5 milliards d'euros, ce collectif prévoit la suppression d'une partie de l'exonération des heures supplémentaires, le relèvement du barème de l'ISF et des droits de succession, l'annulation de la TVA sociale annoncée par Nicolas Sarkozy en janvier 2012, mais aussi des mesures de taxation des banques, des pétroliers, et des dividendes versés aux actionnaires.

Le choc 2013 : 38 milliards à dénicher

Jean-Marc Ayrault à Florange. © Reuters

Mais le plus gros morceau sera pour le budget 2013, qui sera voté à l'automne par le Parlement. « Il faudra franchir une grosse marche l'année prochaine », dit-on à la Cour des comptes, qui évoque dans le rapport une « difficile équation budgétaire », « un effort plus important que prévu », une « année charnière »

Car pour passer de 4,4 % du déficit à 3 %, l'Etat va devoir trouver 33 milliards d'euros. Cela serait financé pour moitié par des économies (nécessitant de stabiliser les dépenses publiques en volume alors qu'elles augmentent chaque année de 1,5 %), pour l'autre moitié par des hausses d'impôt. L'effort est considérable, puisqu'il représente plus de 1,6 point du PIB. A titre de comparaison, c'est la moitié des restrictions subies actuellement par l'Espagne ou l'Italie – deux pays, faut-il le rappeler, plongés dans la récession. « La dernière fois qu'un tel effort a été mené en France, c'était en 1996 », juste avant l'entrée dans l'euro, rappellent les magistrats de la Cour des comptes. « Certains pourraient considérer que cet effort est hors de portée, ce n'est pas notre sentiment », estime Didier Migaud.

Comme si cela ne suffisait pas, cette facture est encore alourdie par deux ardoises que la France devra régler sur 2013 et 2014 dans le cadre de contentieux fiscaux avec la Cour de justice de l'Union européenne (pour plus de détails, voir pp. 57 à 59 du rapport). Montant de la note, que le gouvernement Fillon avait omis de mentionner dans son pacte de stabilité envoyé à Bruxelles : près de 5 milliards d'euros pour la seule année 2013, sans doute 9 milliards d'euros au total.

Au total, ce sont donc 38 milliards d'euros à trouver en 2013. « C'est indispensable de rester en 2013 du bon côté de la force, estime-t-on à la Cour. Car si la France ne fait pas d'effort, sa crédibilité et sa souveraineté pourraient alors être mises en cause. » En clair : c'est à ce moment-là que les marchés pourraient se déchaîner et que Bruxelles pourrait demander des comptes, dans le cadre du futur pacte budgétaire renforcé.

Dans son rapport, la Cour des comptes s'est livrée à un petit calcul : si, en 2013, la croissance est nulle et non de 1 % – un scénario que la Cour envisage même si ce « n'est pas le scénario le plus probable » –, la France devra trouver près de 50 milliards d'euros. En clair, la France devrait alors s'infliger quasiment le même niveau d'austérité que l'Espagne ou l'Italie. « Une fois cette étape franchie, le cheminement vers l'équilibre des comptes à l'horizon 2016-2017, tout en continuant à exiger une stricte discipline, en serait facilité », commente la Cour.
Entre 1,2 et 2 milliards : la douloureuse Sarkozy est limitée

Exagération du montant de l'ISF, “omission” des contentieux avec Bruxelles : le précédent gouvernement avait commis quelques erreurs comptables. Mais il est difficile de savoir si elles sont le fait de l'entourage des ministres ou de l'administration de Bercy. A ce stade, la seule ardoise véritablement imputable au gouvernement précédent tourne autour de 1,2 à 2 milliards d'euros. C'est évidemment une somme considérable, mais que la Cour des comptes minimise. « En fait, ce sont des ordres de grandeur habituels, que l'on constate chaque année, malheureusement. Mais par rapport à la dépense publique, c'est marginal et ces dépenses peuvent être neutralisées par les réserves », relativise-t-on à la Cour.

Cela dit, quand dans le Journal du Dimanche François Fillon affirme qu'« il n'y a pas de cadavre dans le placard », il exagère un peu. Car les gendarmes de la dépense publique ont traqué quelques dépenses non financées dans les ministères : la prime de Noël pour les allocataires du RSA (380 millions d'euros), l'allocation adulte handicapé (280 millions d'euros), ou encore le 10e mois de bourse étudiante, annoncé en fanfare par Nicolas Sarkozy (120 millions d'euros). Les dépenses du ministère de la défense ont été sous-évaluées d'environ 500 millions d'euros.

L'aide médicale d'Etat permettant de prodiguer des soins aux étrangers vivant en France de façon irrégulière a été sous-calibrée, de même que l'aide personnalisée au logement. Le rapport confirme également que le gouvernement précédent a bel et bien dépensé 225 000 contrats aidés dès le premier trimestre, et qu'il n'en reste plus que 115 000 jusqu'à la fin de l'année – Michel Sapin, le ministre du travail, a récemment annoncé une rallonge de 80 000 contrats.

Couper dans les effectifs et les dépenses

Plombée par l'austérité, l'Espagne est en récession © Reuters

Pas de mystère pour la Cour des comptes : l'Etat devra à la fois bien augmenter les impôts – c'est ce qui est prévu : le programme du PS comprenait 29 milliards d'impôts nouveaux d'ici fin 2013 –, mais aussi tailler dans ses dépenses pour stabiliser les dépenses publiques en volume. Au chapitre impôts, la Cour des comptes juge inévitable une hausse, même temporaire, de la CSG et de la TVA, et recommande au gouvernement de tailler dans les exemptions fiscales et sociales (les fameuses “niches”), évaluées à 140 milliards d'euros.

Elle pointe les « limites » de la RGPP mais juge néanmoins indispensable une « modernisation de l'action publique », notamment dans le cadre de l'acte III de la décentralisation annoncée pendant la campagne par François Hollande. Elle estime surtout que « les efforts de redressement doivent agir en priorité sur les dépenses ». Des conclusions qui ne vont pas manquer de faire polémique.

  • Premier levier, la réduction des effectifs dans la fonction publique

« Les marges de manœuvre salariales sont quasi-nulles », résume Migaud. Du coup, l'alternative avancée par la Cour est simple : si l'Etat veut stabiliser ses effectifs (ce à quoi François Hollande s'est engagé, en supprimant dans certains ministères les 60 000 postes qu'il entend créer dans l'éducation nationale, la police et la justice), il faut bloquer la masse salariale (80 milliards d'euros) en gelant le point d'indice, les avancements et les mesures catégorielles. Mais les experts en finances publiques de la rue Cambon ne cachent pas qu'ils verraient d'un bon œil « une baisse des effectifs, seule de nature à produire des marges de manœuvre durables ».

Ils estiment notamment que si 150 000 emplois ont été supprimés dans la fonction publique de l'Etat entre 2007 et 2012 (le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux rapporte chaque année près d'un milliard d'euros), il y a encore des marges importantes dans la fonction publique territoriale, « sans remettre en cause les services fournis à la population ». Notamment dans les communes et les intercommunalités, dont les effectifs ont crû de 262 000 entre 2002 et 2009. « Hors transfert de compétence », insiste la Cour des comptes, balayant un argument souvent avancé par les collectivités locales, qui accusent l'Etat de se décharger sur elles.

François Hollande se résoudra-t-il à prendre de telles mesures ? Cela semble difficile : les collectivités territoriales ont des finances équilibrées, et l'Etat est mal placé pour leur dire de se serrer la ceinture. Autre problème, plus politique : les collectivités territoriales emploient une partie de la clientèle politique du PS...

Disposant déjà la semaine dernière des chiffres de la Cour des comptes, le gouvernement a donné des instructions très strictes aux ministères dans ses lettres de cadrage budgétaire : réduction de 7 % des dépenses d'intervention et de fonctionnement dès cette année, baisse du nombre de fonctionnaires dans les ministères jugés non prioritaires, mais aussi « stabilisation en valeur des dépenses de personnel ». De quoi faire réagir les fonctionnaires, au régime sec depuis plusieurs années, à quelques jours de la conférence sociale où doit être discutée la revalorisation de leurs salaires.

  • Deuxième piste, la réduction des dépenses d'intervention de l'Etat

Elles sont au nombre de 1 300. A commencer par les prestations sociales, qui coûtent plus de 500 milliards chaque année et augmentent tendanciellement chaque année. « Malgré le poids élevé de nos dépenses publiques, nos performances, en matière de formation initiale, supérieure et continue, de recherche, de santé, de lutte contre la pauvreté et les inégalités (…) ne sont guère différentes des autres pays. La France a donc des marges d'amélioration dans l'efficience de ses dépenses et la performance de ses services publics. »

La Cour des comptes estime urgent de freiner la hausse des dépenses de sécurité sociale (en matière de retraite, elle propose par exemple une moindre indexation des pensions, la limitation des avantages familiaux, et de durcir les règles d'acquisition de trimestres). Elle doute aussi de l'efficacité des emplois aidés, se demande s'il ne faudrait pas réduire la portée de la prime pour l'emploi, aimerait un meilleur « ciblage » des aides et une évaluation de leur « efficacité économique ».

« A droits constants, des économies significatives peuvent résulter de la recherche d'une meilleure cohérence entre dispositifs d'intervention et collectivités publiques concernées », lit-on dans le rapport, qui cite de trop nombreux « enchevêtrements de compétences » dans le champ social (allocation adulte handicapé, formation professionnelle des jeunes et des chômeurs, apprentissage) ou encore la nécessité d'« évaluer » la politique du logement.

  • Enfin, la Cour des comptes propose de réfléchir à l'utilité de certains grands investissements

Grenelle de l'environnement, investissements d'avenir, Grand Paris, infrastructures de transport… sont en cause. « Certains ont été lancés et ne sont même pas financés », s'alarme la Cour des comptes.

Et l'impact sur la croissance ?

« Le risque n'est plus théorique. Plus on attend, plus ce sera dur », dramatise-t-on à la Cour des comptes. Mais un tel effort est-il seulement envisageable ? Ne risque-t-il pas de plonger la France dans la récession ? Les magistrats de la Cour des comptes affirment en avoir beaucoup discuté. « Une stratégie de réduction rapide des déficits est susceptible d'exercer un effet négatif à court terme sur l'activité économique », indique le rapport. La réponse est « évidemment » positive, affirment plus crûment en privé les experts de la Cour des comptes.

Selon les modèles utilisés par les économistes keynésiens (calculs dont les économistes de la Cour des comptes disent se méfier), la réduction d'un point de PIB de déficit coûte 0,5 à 1,2 % de croissance. Un effort de 1,6 % de déficit en 2013 pourrait donc tout bonnement faire entrer la France en récession. Mais la Cour des comptes affirme que si rien n'est fait ou si la réduction des déficits n'est pas suffisante, la dette risque de s'emballer, les taux d'intérêt français de s'envoler, et les marchés pourraient attaquer la France en piqué : « Dans les circonstances actuelles, les coûts collectifs qui résulteraient du non-respect des cibles fixées pour la dette, ou d'une perte de la trajectoire future de rééquilibrage, peuvent être très importants, et supérieurs aux effets, négatifs à court terme, de la réduction du déficit public sur l'activité. »

« Ce n'est pas de l'austérité, a démenti lundi matin Didier Migaud, le premier président de la Cour des comptes devant la presse. C'est une gestion rigoureuse, un effort important. Mais il sera encore plus douloureux s'il n'est pas fait maintenant, et surtout imposé de l'extérieur. »

En termes très retenus, la Cour des comptes affirme donc que la France a désormais, peu ou prou, le choix entre la peste et le choléra. En fait de « redressement dans la justice », le gouvernement va devoir en réalité concocter la potion la moins amère.

Mathieu Magnaudeix


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