L’aide au développement fournie par la France est loin d’être désintéressée

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Contrairement aux autres pays de l’OCDE qui privilégient les dons, la France accorde plus de la moitié de son « aide publique au développement » sous forme de prêts. Cette pratique est à la fois déconseillée par l’OCDE et critiquée par des ONG. Mais la France semble attachée à cette politique qui fait de son aide un outil au service de ses propres intérêts.

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Lors de sa visite au Sénégal, en février 2018, Emmanuel Macron s’est rendu avec son homologue, Macky Sall, sur le chantier de construction d’une ligne pour un « train express régional » (TER). Selon le président sénégalais, il s’agit du « plus grand projet du Sénégal indépendant ». Toutefois, une autre raison a conduit les deux chefs d’État à aller du côté de la gare de Dakar : la future infrastructure ferroviaire exhale aussi un fort parfum de France. Le Trésor français et l’Agence française de développement (AFD), principal établissement public de financement du développement, ont en effet apporté à l’État sénégalais une enveloppe de 200 millions d’euros pour financer l’ouvrage, soit un quart de son coût total.

Emmanuel Macron et le président du Sénégal, Macky Sall, en visite à la gare TER de Dakar, le 2 février 2018. © Reuters Emmanuel Macron et le président du Sénégal, Macky Sall, en visite à la gare TER de Dakar, le 2 février 2018. © Reuters

Cette “aide” française n’est pas gratuite : ce sont des prêts, que l’État sénégalais devra rembourser. La situation n’a rien d’anormal dans le dispositif d’aide publique au développement (APD) de la France : elle distribue plus de 50 % de son APD sous forme de prêts, selon un rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) publié ce 9 avril 2018. Mais la politique française se distingue de celle de la plupart des autres États donateurs, qui, eux, privilégient les dons.

« En moyenne, les pays du Comité d’aide au développement de l’OCDE allouent 77,2 % de leur aide bilatérale sous forme de dons », précise Michael Siegel, chargé de campagne chez Oxfam France. Pour certains pays comme le Royaume-Uni, les États-Unis, le Luxembourg ou encore les Pays-Bas, ce chiffre monte à 100 %. « Avec seulement 45 % de son aide bilatérale accordée sous forme de dons en 2016, la France est le 3e pays avec le pire ratio prêts-dons, après la Corée du Sud (44,4 %) et le Japon (27,2 %) », souligne Michael Siegel. La France, même si elle est en progrès, reste par ailleurs loin de l’objectif de 0,7 % du revenu national brut à consacrer à l’APD, préconisé par les Nations unies : elle est actuellement à 0,43 %.

Le choix de prêter de plus en plus, plutôt que de donner, est jugé problématique par l’OCDE qui demande aux pays donateurs de « bien réfléchir » avant d’utiliser l’APD « sous forme de prêts en faveur de pays à revenu intermédiaire ».  Des ONG sont aussi très critiques. Car les prêts ciblent davantage « les secteurs productifs, rentables, tels que la banque, les infrastructures, les industries extractives, dans les pays à revenu intermédiaire qui ont une forte capacité d’absorption financière, comme la Chine, le Brésil, l’Afrique du Sud, qui font partie des dix principaux pays récipiendaires de l’aide française. Au détriment des dons pour les services essentiels (santé, éducation, adaptation au changement climatique, égalité femmes-hommes) dans les pays les plus pauvres. Les chiffres de l’OCDE sont d’ailleurs sans appel : l’aide française aux pays les moins avancés a reculé de 26 % en 2015 à 22 % en 2016. Un seul pays pauvre prioritaire de la France, le Sénégal, figure parmi les dix principaux récipiendaires de l’aide française », détaille Michael Siegel.

 

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Cette politique est d’autant plus discutable que les prêts de la France ont la grande particularité d’être de plus en plus souvent  “non concessionnels”, c’est-à-dire de ne faire aucune faveur, en termes de garanties ou de taux préférentiels, par exemple, à l’emprunteur. Selon les chiffres de l’OCDE, l’élément don des prêts français était ainsi de seulement 53,8 %, contre 87,5 % pour les prêts coréens et 78,7 % pour les prêts japonais.

Mais il y a évidemment des avantages à prêter : dans le cas du Sénégal, le Trésor français va gagner de l’argent, son prêt ayant été consenti au taux ordinaire du marché. Quant à l’AFD, elle a fait un prêt concessionnel, mais sans grand risque : elle a pour règle d’accorder des crédits aux seuls États qui ont une dette peu élevée ou dont « la dette est redevenue faible à l’issue d’un programme d’allégement de la dette, dans le cadre de l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE) », ce qui est le cas du Sénégal.

La France prête beaucoup, mais elle a fait des efforts pour « délier » son aide : elle n’exige plus que les projets et marchés qu’elle finance soient réalisés par ses entreprises. Ayant calculé que cette « aide liée » faisait grossir le coût des projets de développement de 15 à 30 %, le Comité d’aide au développement de l’OCDE a recommandé, en 2001, la fin de cette exigence que nombre d’États donateurs appliquaient. Aujourd’hui, 95,6 % de l’aide française est déliée, ce qui est une bonne performance, même si d’autres pays font mieux – l’aide du Royaume-Uni est par exemple déliée à 100 %.

Sur le terrain, on peut observer cependant que les prêts français se trouvent souvent convertis en marchés intéressants pour des entreprises hexagonales, en particulier dans les pays africains de la zone franc. Un projet gigantesque de construction d’une ligne de métro urbain en Côte d’Ivoire, financé par un prêt concessionnel français de 1,4 milliard d’euros, va ainsi impliquer pour sa réalisation et son exploitation un consortium français, composé de Bouygues, Keolis et Alstom. À l’origine, le marché avait été attribué à un groupement sud-coréen, qui n’avait pas réussi à lever les fonds nécessaires pour entamer les travaux, selon la version officielle.

Le projet du TER de Dakar a quant à lui été conçu, est construit, sera exploité par des entreprises françaises, dont Engie Ineo, Thales, Eiffage, la SNCF et la RATP, et sera fourni en trains par Alstom. Le fait que ce train se trouve, de fait, contrôlé par des intérêts français a d’ailleurs fait grincer des dents à Dakar. « Le TER n’est pas un projet du Sénégal, mais un projet de la France réalisé au Sénégal pour sauver une de ses industries phares, en l’occurrence Alstom », a déploré le Front patriotique pour la défense de la République (FPDR), une coalition de partis d’opposition, qui a aussi dénoncé une « surévaluation » des coûts.

Macky Sall a répondu en disant : « C’est vrai que la majorité des entreprises qui ont gagné les marchés sont françaises, mais la France est aussi le seul pays, en dehors des banques de développement (…), qui a accompagné le Sénégal dans ce projet. » Il n’y a cependant pas eu de favoritisme, assure l’AFD à Mediapart : « Les différents marchés ont été attribués sur appel d’offres, comme le demandent nos procédures de passation de marchés et celles des autres bailleurs. »

Avec ses prêts, la France fait ainsi coup double. Parfois, le coup est même triple, grâce à un mécanisme d’« annulation des créances d’aide publique au développement » qu’elle a conçu. Appelé Contrat de désendettement et développement, ou C2D, ce dispositif, très peu connu des Français, a été créé en 2001, à la suite de la décision des pays donateurs d’effacer les dettes des États ayant rempli les conditions de l’initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE) du FMI et de la Banque mondiale. Alors que les autres pays ont annulé effectivement les dettes bilatérales contractées par leurs partenaires, la France a choisi de les convertir de manière très particulière : « Une fois qu’un pays pauvre très endetté a signé un C2D avec l’AFD, le pays continue d’honorer sa dette jusqu’à son remboursement et, à chaque échéance remboursée, l’AFD reverse au pays la somme correspondante sous forme de don. Celle-ci sert alors à financer des programmes de lutte contre la pauvreté », selon les explications de l’AFD. 

L’AFD, qui a déjà signé des C2D avec une quinzaine de pays africains, contrôle l’ensemble du processus : elle négocie les contrats avec les États concernés, participe au choix des secteurs, contrôle les passations de marchés, etc. Elle a ainsi la possibilité d’orienter l’ensemble du système. Et c’est apparemment ce qui se passe. Selon un audit réalisé en 2016 par le cabinet PricewaterhouseCooppers, les autorités des pays qui ont conclu un C2D « perçoivent le processus de choix des secteurs et points d’affectation [des fonds] comme émanant d’une influence française forte », et relèvent la « forte prise en compte des intérêts français, tant en termes de secteurs retenus qu’en termes d’attribution des marchés passés sur des fonds C2D à des entreprises françaises ».

Des chiffres, établis par l’AFD elle-même, confirment ces observations. Ils portent sur les C2D conclus avec le Cameroun et la Côte d’Ivoire, les deux pays où les montants « reversés » par la France sont les plus importants. Ainsi, pour le premier C2D (520 millions d’euros) conclu en 2006 avec Yaoundé, 88 % des marchés dans le domaine routier ont été attribués à des entreprises françaises, dont une filiale de Vinci. Un bureau d’études français a obtenu 100 % des marchés. Dans le domaine urbain, 67 % des marchés sont revenus à des entreprises françaises.

Pour le second C2D (327 millions d’euros), signé en 2011, les expertises et l’assistance technique pour des projets dans le secteur agricole, représentant 182 millions d’euros, ont été confiées à des entreprises et organismes qui étaient tous français. En Côte d’Ivoire, le premier C2D (630 millions d’euros) a vu 55 % des marchés dans les secteurs routes et eau revenir à des sociétés françaises, tout comme « au moins 80 % de l’ensemble des prestations en études, formation et assistance technique tous secteurs confondus »

« Sous couvert d’annulation de dette (que l’État bénéficiaire rembourse pourtant au final), des montants colossaux sont versés pour financer des projets cornaqués par l’AFD et pour lesquels les entreprises françaises décrochent régulièrement le pactole », a constaté l’ONG Survie. 

« Les entreprises sélectionnées pour les travaux sont celles qui répondent aux meilleurs standards de coût et de qualité », se défend l’AFD à propos du C2D camerounais. Si les sociétés françaises remportent autant de marchés urbains et routiers, c’est simplement parce qu’elles « sont implantées depuis longtemps dans le pays et y sont très compétitives : leurs filiales locales disposent sur place de carrières de matériaux de construction, de parcs de matériel importants et de bases logistiques qui leur permettent d’offrir des meilleurs prix que la concurrence internationale. Par ailleurs, de par leur implantation historique et leurs politiques internes, elles ont souvent réussi à attirer et à former une main-d’œuvre locale de qualité ».

Il arrive tout de même que la partie française force un peu les choses, comme l’a rappelé Survie à propos du marché de construction d’un pont à Douala, la capitale économique camerounaise : « L’appel d’offres remporté par un groupe chinois avait été déclaré infructueux en janvier 2013 après que l’AFD eut refusé de délivrer son précieux ANO [avis de non-objection – ndlr], arguant de doutes sur la régularité du processus de sélection. Une procédure de gré à gré fut alors lancée et un consortium emmené par le groupe Vinci fut retenu avec un projet coûtant 120 milliards de FCFA (environ 183 millions d’euros), contre 65 milliards pour l’offre retoquée par l’AFD. Pour régler la note, 87 milliards de FCFA sont financés par l’AFD dont 20 milliards au titre du C2D, le reste étant à la charge de l’État camerounais. Dans la foulée, l’AFD annonçait début juin 2015 qu’elle allait octroyer un prêt souverain concessionnel de 29,5 milliards de FCFA pour financer des aménagements complémentaires, non prévus dans le projet initial. Une bagatelle que les Camerounais devront rembourser. »

Le directeur d’une société camerounaise confie pour sa part avoir remporté un appel d’offres pour un marché financé dans le cadre du C2D, sans finalement se voir attribuer ledit marché, qui est revenu à une entreprise française. Les prêts français permettent de ce fait aux entreprises hexagonales de conforter leur position dans le pays, où elles dominent en grande partie le tissu économique depuis longtemps, au détriment des entreprises locales.

Cette instrumentalisation de l’APD au service des intérêts économiques français est évidemment le résultat d’un choix politique. Elle fait écho à plusieurs rapports publiés ces dernières années qui s’inquiétaient du recul, en termes de parts de marché, de la France en Afrique, affirmant qu’une part du salut de la France et de ses entreprises se trouvait sur le continent (« L’Afrique est notre avenir », a par exemple annoncé un rapport du Sénat, publié en 2013). L’AFD se considère d’ailleurs elle-même comme « un acteur du dispositif français d’influence économique », qui a pour mission d’« ouvrir des opportunités pour les entreprises françaises », et de « promouvoir des modèles porteurs pour les intérêts économiques français ».

Aujourd’hui, rien n’indique que la situation changera dans le sens souhaité par les ONG. Au contraire. Une réforme est envisagée à l’OCDE pour faire entrer les instruments financiers du secteur privé dans la rubrique APD. Si elle est appliquée, il existera alors « un risque important que l’aide soit détournée pour subventionner inutilement le secteur privé des pays riches, sans respect des principes d’alignement, de transparence et d’appropriation de l’aide, avec des conséquences environnementales, sociales et fiscales potentiellement néfastes pour les populations les plus vulnérables », souligne Michael Siegel. La France serait l’une des grandes gagnantes de cette réforme.

« Proparco, la filiale de l’AFD spécialisée dans le soutien au secteur privé, a affiché en 2016 des financements de près de 1,279 milliard d’euros, soit plus de 21 % par rapport à 2015. Avec le nouveau système de comptabilisation de l’OCDE, ces flux pourraient très probablement être comptabilisés comme de l’APD. Cette réforme permettrait alors de gonfler significativement le montant d’APD de la France, aujourd’hui estimée à 10 milliards d’euros. Ce serait très pratique pour le gouvernement qui s’est engagé à allouer 0,55 % de son RNB à l’APD en 2022, contre 0,43 % actuellement. Sauf que cette aide ne bénéficiera pas réellement aux plus pauvres puisque 46 % des financements de Proparco vont au renforcement des institutions financières et des marchés financiers (développement du secteur bancaire, financement des entreprises, agro-industries, etc.), contre seulement 6 % vers la santé et l’éducation confondues », dit Michael Siegel.

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