S’il persistait des doutes quant aux intentions du gouvernement, les cinq jours qui viennent de s’écouler les auront définitivement dissipés : l’exécutif prévoit de revoir en 2019 une grande partie des règles définissant le montant des allocations chômage qui sont versées chaque mois à environ 2,3 millions de demandeurs d’emploi (en 2018, moins de la moitié des 5,6 millions d’inscrits à Pôle emploi touchent de telles allocations).
Il s’agira de la troisième « réforme systémique du marché du travail », après les ordonnances réformant le code du travail en 2017 et la loi « avenir professionnel » bouclée le 1er août, transformant l’apprentissage, la formation continue et, déjà, l’assurance-chômage. Et le résultat en sera immanquablement une baisse des droits des chômeurs.
Emmanuel Macron et la ministre du travail Muriel Pénicaud. © Reuters Le 17 juillet, les syndicats, les organisations professionnelles et les observateurs du système s’interrogeaient sur un changement d’attitude apparent du pouvoir, lui qui organisait au débotté un mini-sommet social à l’Élysée. Emmanuel Macron et son gouvernement allaient-ils renouer le fil avec les partenaires sociaux, écartés de toutes les grandes décisions depuis ce début de quinquennat ? Seraient-ils notamment écoutés à propos du grand chantier à venir, celui de la réforme du chômage, annoncée sans prévenir par le président devant le congrès de Versailles le 9 juillet ?
La réponse est arrivée mardi 25 septembre au soir, avec la lettre de cadrage envoyée aux syndicats et au patronat, gestionnaires de l’assurance-chômage et théoriquement chargés de fixer les règles d’indemnisation. C’est la nouvelle loi « avenir professionnel » qui a rendu obligatoire ce document, dans lequel le gouvernement précise ce qu’il attend des négociations entre partenaires sociaux, en termes de règles à revoir et d’économies à en attendre.
La lettre de cadrage confirme en tout point la présentation orale qui en avait été faite aux partenaires sociaux, le 21 septembre, par Antoine Foucher, directeur du cabinet de la ministre du travail Muriel Pénicaud. Sur le papier, les intentions du gouvernement sont louables, puisqu’il entend « faire reculer le chômage, en favorisant l’emploi durable et en répondant aux besoins en compétence des entreprises ».
Un message martelé par le ministère, qui cache mal la réalité : l’exécutif demande de tailler dans les dépenses et d’économiser entre 1 et 1,3 milliard d’euros par an de 2019 à 2021. Des sommes à comparer aux 39,7 milliards d’euros versés aux chômeurs en 2017.
Ces économies viendront s’ajouter à celles qu’avaient déjà négocié les syndicats avec le patronat en 2016. Les nouvelles règles résultant de ces discussions sont en vigueur depuis seulement un an, le 1er octobre 2017, et permettent déjà d’économiser 800 millions d’euros par an.
La potion est amère. Vendredi, en sortant du ministère, les responsables syndicaux ne cachaient pas leur colère. « L’état d’esprit ? Des économies, des économies, des économies, sur le dos des demandeurs d'emploi. Cela signifie une baisse généralisée des droits », a lancé Michel Beaugas, le négociateur FO. « Le cadrage budgétaire prévaut sur le sens même du régime d’assurance-chômage », a déploré Marylise Léon pour la CFDT.
« Le gouvernement veut faire porter aux partenaires sociaux la responsabilité des économies qu'il veut faire sur l'endettement de l'Unédic », a confirmé Jean-François Foucard, de la CFE-CGC. « On nous dit : “À l’intérieur de cette prison, vous êtes libres de négocier des baisses de droits, et ça aidera les chômeurs à retrouver un boulot…” », a résumé ironiquement Denis Gravouil, de la CGT. Même Jean-Michel Pottier, de la Confédération des petites et moyennes entreprises, a constaté qu’il s’agissait d’« une réforme à l’envers, parce qu’on part d’un objectif budgétaire ».
Le gouvernement assume ce sévère coup de vis financier. Certes, l’assurance-chômage prévoit de retrouver l'équilibre l'année prochaine et de dégager plus de 5 milliards d'excédents en 2020 et 2021. De quoi faire baisser la dette, proche de 35 milliards d'euros. Toutefois, assure la lettre de cadrage, « ces excédents n’apparaissent pas suffisants pour engager une résorption substantielle de la dette du régime, équivalente aujourd’hui à plus de onze mois de recettes ». L’assurance-chômage risque donc « de ne pas être en mesure d’assurer sa fonction protectrice » en cas de prochaine crise économique, estime l’exécutif.Dans ce strict carcan, le gouvernement prétend ne rien imposer. « C’est aux partenaires sociaux de se saisir des outils qu’ils souhaitent », assure par exemple Muriel Pénicaud dans Le Parisien. En vérité, le document de cadrage fait dans la suggestion – très – appuyée. Il y est « demandé aux partenaires sociaux » de « revoir les règles », de « franchir une étape supplémentaire pour mettre un terme » à certains mécanismes ou de « corriger » une situation.
Là encore, le constat du gouvernement ne peut être que partagé, puisqu’il décrit « une dualité du marché du travail », où 86 % des salariés sont en CDI, mais où près de neuf embauches sur dix se font en CDD. « Un nombre croissant de personnes connaissent ainsi des trajectoires professionnelles faites de chômage et d’emplois précaires, et voient leur capacité de construire leur vie professionnelle et personnelle se réduire », écrit à juste titre le ministère du travail. Cette situation « n’est pas le fait de la volonté des personnes », analyse-t-il toujours justement, « mais le produit de règles qui ne sont pas suffisamment orientées vers l’incitation au retour à l’emploi durable ».
Le problème est que, fort de ce constat impeccable, le gouvernement va faire porter une grande partie des efforts nécessaires pour y remédier sur ceux qui en pâtissent en premier lieu, les demandeurs d’emploi eux-mêmes.