Rémi Lefebvre: «Ces élections municipales sont un trompe-l’œil démocratique»

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De la commune à la région, le pouvoir s’éloigne des citoyens et se concentre dans les mains de quelques édiles. Entretien avec le politiste Rémi Lefebvre, pour mieux cerner les failles démocratiques du système de pouvoir local en France.

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À l’approche des élections municipales des 15 et 22 mars prochains, les discours convenus vont se multiplier sur « le maire, l’élu préféré des Français », autant que sur la proximité appréciable entre gouvernants et gouvernés à l’échelon communal. Dans un ouvrage à paraître le 20 février, Municipales : quels enjeux démocratiques ? (La Documentation française), le politiste Rémi Lefebvre démontre la naïveté, voire l’inanité de telles considérations. 

Auteur de nombreux travaux sur le pouvoir local et le socialisme français, il revient pour Mediapart sur les causes d’une démocratie dégradée dans les collectivités territoriales. Son diagnostic est sombre mais pas fataliste. Pour le professeur de science politique à l’université de Lille, les pistes sont connues – et nombreuses – pour démocratiser un système local français qui n’est pas épargné par la logique présidentialiste. 

Vous avez signé récemment une tribune annonçant la « dénationalisation » du scrutin municipal de mars prochain, en raison d’une offre politique brouillée et plus éclatée que d’ordinaire. L’illisibilité des résultats au niveau national, anticipée et parfois même voulue par les acteurs politiques, est-elle un problème démocratique ?

Rémi Lefebvre : Ma réponse sera nuancée. D’un côté, je reconnais que la tendance à la nationalisation du scrutin municipal, qui se déployait depuis trois ou quatre décennies, n’était pas satisfaisante sur le plan démocratique. 

Rémi Lefebvre dans le studio de Mediapart, en 2019. © Mediapart Rémi Lefebvre dans le studio de Mediapart, en 2019. © Mediapart
Cela renvoyait à un jeu de rôle dans lequel l’opposition appelle à profiter des élections pour sanctionner le gouvernement, ce qui s’est par exemple produit de façon très nette en 2014. De leur côté, les commentateurs médiatiques étaient trop contents de pouvoir réduire la complexité de la compétition électorale en offrant une lecture « nationale » des résultats. Les enjeux locaux, censés être débattus à cette occasion, se sont vus détournés, écrasés par ce phénomène aveugle à l’intérêt général local. 

On pourrait donc envisager le retour à la diversité visible des configurations locales comme un signe de vitalité démocratique. Mais une autre tendance a progressé en parallèle de la nationalisation du scrutin municipal : celle d’une dépolitisation des gestions locales. L’originalité et les différences partisanes ont largement disparu en la matière, ce qui a réduit la réalité des alternatives présentées aux électeurs et la diversité des politiques publiques mises en œuvre. De ce point de vue, le scrutin de 2020 ne marquera aucune rupture. 

Vous notez d’ailleurs que les élections municipales n’échappent pas à la diminution de la participation électorale. En plus des facteurs qui rendent l’abstention plus fréquente et massive de manière générale, y a-t-il des facteurs propres à la vie politique locale ? 

Il est clair que les élections municipales ne sont plus une oasis de participation. Celle-ci décroche de plusieurs points à chaque scrutin depuis 1989. Comme elle est particulièrement faible dans certains quartiers ou communes populaires, certains maires se retrouvent élus avec 20 % des électeurs inscrits, ce qui leur procure une légitimité assez faible. 

Il y a bien des explications liées au « local ». Le jeu politique municipal est moins bien appréhendé qu’auparavant par les citoyens et les citoyennes. Contrairement aux idées reçues, les Français ne connaissent pas si bien leur maire : neuf sur dix étaient capables de l’identifier dans les années 1980, contre un sur deux aujourd’hui. Cela est à rapporter au fait que la commune est moins qu’avant l’espace de référence de vie des individus, notamment en raison de l’étalement urbain, la métropolisation ou la périurbanisation.

Le lien à la politique locale s’est d’autant plus distendu que les élus locaux sont sociologiquement de moins en moins à l’image de la population. 
Auparavant, on avait affaire à des profils militants, plus proches des citoyens que des élites politiques nationales. Désormais, ils ressemblent davantage à ces dernières : bardés de diplômes, souvent (hauts) fonctionnaires territoriaux ou collaborateurs d’élus ou de cabinet, ils se sont professionnalisés et interagissent dans une logique d’entre-soi. Cette véritable endogamie des élites locales se paie sans surprise par une « désidentification » des citoyens à leur égard. 

Il est pourtant souvent dit que l’échelon local, et particulièrement communal, serait celui de la proximité entre les gouvernants et les gouvernés. Au-delà de l’écart sociologique qui s’est creusé entre les uns et les autres, n’a-t-on pas assisté à une concentration des pouvoirs, qui rappelle la logique présidentialiste à l’œuvre au plus haut sommet de nos institutions ? 

Le renforcement des exécutifs locaux est incontestable. On vit encore dans l’imaginaire selon lequel décentraliser consiste à démocratiser, mais cela fait très longtemps que des travaux en science politique ont démenti cette idée. La décentralisation a favorisé les notables, et cela s’est accentué avec la montée en puissance de l’intercommunalité. Cette dernière a renforcé les maires par rapport à leurs adjoints, car ils sont devenus les médiateurs privilégiés des intérêts de la commune dans ces nouveaux espaces de pouvoir. 

Il faudra certes observer les effets de l’interdiction du cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur. Mais il est probable que le cumul se recompose. Il deviendra moins vertical et plus horizontal, avec l’exercice simultané de plusieurs mandats locaux.

Votre évocation de l’intercommunalité nous amène à la question du fameux « mille-feuilles territorial », qui est pour le coup régulièrement vilipendé, mais plus pour son coût supposé ou sa complexité que pour les problèmes démocratiques qu’il pose. Quels sont ces derniers ? 

Il y a de fait un « baroquisme local » français qui n’a pas été arrangé par les dernières réformes territoriales, dont les motivations étaient essentiellement budgétaires. Au lieu de la proximité dont les élus se gargarisent, ces réformes ont éloigné la décision politique des habitants. Les régions sont devenues plus grandes, de même que les cantons, et on voit l’émergence d’intercommunalités au format « XXL ». 

Cet éloignement croissant et le chevauchement des compétences des collectivités ne favorisent pas l’imputabilité (le fait de savoir qui fait quoi) ni la redevabilité (le fait que les élus rendent des comptes). Il s’agit pourtant de deux conditions cruciales pour la qualité du lien entre représentants et représentés. 

J’insiste sur le fait que ce lien est dégradé par le fonctionnement actuel des intercommunalités, très peu connues des électeurs et des électrices alors qu’elles sont des lieux majeurs de décision. Cela fait depuis 2001 qu’elles sont censées prendre plus de place dans les débats électoraux municipaux, mais cela ne s’est pas vérifié. Les enjeux sont toujours renvoyés à une sorte de troisième tour confidentiel, dans l’entre-soi des élus, dans le sanctuaire intercommunal. De ce point de vue, les élections municipales peuvent apparaître comme un vrai trompe-lœil démocratique. Lors des élections municipales, on ne débat pas des enjeux locaux les plus structurants, qui échappent à l’appréciation des électeurs. 

Il y a une exception dans le Grand Lyon, où les électeurs vont élire directement, avec un bulletin distinct, leurs conseillers métropolitains. Cela découle d’un statut particulier de cette métropole, assez critiquable, mais qui a peut-être le mérite de rouvrir le jeu politique. 

C’est clair que dans ce cas, le mode d’élection entraîne une politisation qui n’aurait pas été la même autrement. Étant donné que les électeurs disposent de deux bulletins de vote, les candidats sont contraints de leur présenter des projets et d’en débattre un minimum. Partout ailleurs, depuis 2014, il y a un « fléchage » qui fait qu’en votant pour leurs conseillers municipaux, les électeurs savent par avance qui siégera à l’intercommunalité. Cela améliore quelque peu la transparence, mais la mesure est globalement insignifiante. 

Cela étant dit, je ne suis pas sûr que l’exemple lyonnais fasse tache d’huile. Les maires me semblent trop friands des arrangements post-électoraux pour adopter spontanément et volontairement ce mode d’élection. 

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