Dominique Rousseau: «Restreindre le droit d’amendement, c’est grave»

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Pour le professeur en droit constitutionnel, les pistes du gouvernement pourraient « modifier de manière très forte, très sensible, le fonctionnement des institutions ». La volonté du gouvernement de limiter le droit d’amendement est « inconstitutionnelle et provoque une excitation inutile », juge-t-il.

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Le premier ministre Édouard Philippe consulte toute cette semaine les différents chefs de parti, ainsi que les patrons des groupes à l'Assemblée nationale et au Sénat, sur son projet de réforme des institutions. Un document exprimant la volonté du gouvernement a été publié jeudi matin par le site spécialisé en politiques publiques Contexte.

Outre la baisse du nombre de parlementaires, l'inscription de la Corse dans la Constitution ou encore la réforme du Conseil de la magistrature qui interviendrait dans les nominations du parquet, un article du projet a tout particulièrement retenu l'attention des parlementaires d'opposition : le gouvernement escompte en effet mettre en place un « contingentement du nombre d’amendements par lecture et par groupe, en s’inspirant du temps législatif programmé ».

Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, décrypte pour Mediapart les principaux points du projet. 

Quelle est votre impression générale à la lecture du document révélé par le site Contexte ? 

Dominique Rousseau
Dominique Rousseau : Le projet dans son ensemble, s’il va jusqu’au bout, modifiera de manière très forte, très sensible, le fonctionnement des institutions. Il y a d’abord des points positifs, sur la Corse, sur le droit à la différenciation pour les collectivités locales. Cela va aboutir à une république beaucoup plus décentralisée. 

De même, l’introduction d’une dose de proportionnelle va libérer le parlement dans la mesure où les majorités ne seront plus mécaniques. Il va y avoir un nouveau jeu de discussions entre le parlement et le gouvernement. Il y aura donc moins de députés godillots.

Si l’on ajoute à ça la petite réforme du Conseil supérieur de la magistrature [CSM], qui impose « la nomination des magistrats du parquet sur avis conforme de la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du parquet », cela devrait donner une plus grande indépendance de la justice. 

Tout cela aboutit à un jeu plus ouvert dans les institutions.

Olivier Faure, le patron des députés PS, estime au contraire que la baisse du nombre de parlementaires et l’introduction d’une dose de proportionnelle vont renforcer le pouvoir du gouvernement au détriment du parlement, en créant des députés hors-sol, sur des circonscriptions qu’ils ne pourront connaître.

Je comprends parfaitement qu’Olivier Faure tienne ce discours mais du point de vue de l’analyse constitutionnelle, je ne peux pas être d’accord. Ce qui me paraît le plus important pour changer la pratique, c’est le mode de scrutin. Comparez les compétences du parlement allemand avec celles du parlement français, ou celles du parlement espagnol avec le français, ce sont les mêmes. Mais en Allemagne comme en Espagne, il y a une part de proportionnelle. Cela donne lieu à des discussions, à des délibérations, des échanges. 

En France, un président qui est élu dispose d’une majorité mécanique. Avec la proportionnelle, il n’y aura plus cette lame de fond qui suit la présidentielle. La proportionnelle sera, de mon point de vue, la garantie qu’il n’y aura pas de majorité automatique. C’est-à-dire que le gouvernement sera obligé de négocier avec le parlement pour obtenir ses majorités. 

Quant aux députés hors-sol, ce n’est pas sérieux. Les députés ne sont pas les représentants de leur circonscription, ils sont élus dans leur circonscription mais sont les représentants de la nation. 

Il y a cette anecdote : dans les années 1970, Jean-Jacques Servan-Schreiber a été élu à Nancy, il a aussitôt fait faire des cartes de visites le présentant comme « député de Nancy ». Le président de l’Assemblée Edgar Faure lui a envoyé une lettre pour qu’il refasse faire ses cartes, lui expliquant en substance qu’il était un député des Français et pas un député de Nancy ou de Lorraine.

À la limite, cet argument de l’ancrage pourrait valoir pour les sénateurs, étant donné leur base électorale.

Un des points qui fait hurler l’opposition, c’est la limitation du droit d’amendement. Le document indique un « contingentement du nombre d’amendements par lecture et par groupe »

Là, si ça va au bout, c’est grave. Le droit d’amendement est en effet le corollaire du droit d’initiative parlementaire. Les parlementaires ont le droit de déposer des amendements, c’est inhérent à la fonction de député.

C’est vrai que l’histoire parlementaire montre qu’il y a eu souvent un usage politicien, abusif, du droit d’amendement : pour retarder le débat, monopoliser la parole, etc. Mais il y a déjà, dans la Constitution, dans la loi organique, dans le règlement de l’Assemblée, un encadrement très strict des amendements. Il y a l’article 40, qui permet au gouvernement de bloquer des amendements s’il considère que ceux-ci vont créer une charge supplémentaire dans le budget de l’État. Or, quel est l’amendement qui n’apporte pas aujourd’hui une charge supplémentaire ?

Édouard Philippe et Christophe Castaner à l'Assemblée nationale le 13 décembre 2017. © Reuters / Benoit Tessier. Édouard Philippe et Christophe Castaner à l'Assemblée nationale le 13 décembre 2017. © Reuters / Benoit Tessier.

Le gouvernement n’utilise pas non plus l’article 41, qui permet d’éviter les cavaliers législatifs, ni son pouvoir de bloquer les amendements qui viennent en séance sans être passés par les commissions. 

J’ajoute que le Conseil constitutionnel avait également introduit la politique de l’entonnoir : en première lecture, le droit d’amendement est totalement libre, mais une fois que la loi est adoptée par l’Assemblée et le Sénat, les amendements ne sont possibles que sur les dispositions qui restent en désaccord.

Le gouvernement a donc tous les moyens déjà en sa possession pour éviter les usages abusifs du droit d’amendement.

Je le redis, cette disposition est inutile. J’ajoute que sur le plan constitutionnel, la proposition d’indexer le droit d’amendement sur la taille du groupe n’est pas possible car il s’agit d’un droit individuel pour chaque député. Enfin, sur le plan politique, cela provoque une excitation inutile.

Le gouvernement entend également abaisser le nombre de journées consacrées à l’examen des projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale. 

Cette mesure relève plutôt du symbolique. L’examen du budget est important au niveau de l’article d’équilibre : le niveau entre les recettes et les dépenses. Mais ce qui est important, selon moi, c’est que le gouvernement prévoie en amont, comme indiqué dans le document, un débat parlementaire sur les grandes orientations sur la loi de finances. C’est ce que le gouvernement nomme le « printemps de l’évaluation » [chaque ministre présenterait en commission ses résultats et les modalités d’exécution de son budget – ndlr]. Cela compense largement le passage de 70 à 50 jours pour examiner les lois de finances.

Le projet du gouvernement entend également « renforcer les pouvoirs de contrôle du parlement » (les points 16, 17 et 18 du document)

Cela me paraît être le levier par lequel le parlement peut retrouver un rôle positif dans les institutions. 

On s’est toujours trompé sur la compétence première du parlement ; on pense que c’est de voter la loi. Or, on a oublié que dans l’histoire, que ce soit en Grande-Bretagne ou en France, en 1789, le premier pouvoir du parlement était de contrôler. En 1789, il s’agissait de contrôler le pouvoir par le roi de faire des ordonnances.

Tout ce qui permet la montée en puissance de cette compétence-là, les commissions d’enquête, les évaluations, la mise à disposition du parlement de la Cour des comptes, renforce le parlement. Qu’on le veuille ou non, partout les parlementaires ont perdu leur capacité de faire la loi. Si vous prenez les lois sur la fin de vie ou sur la formation professionnelle, par exemple, on voit bien que les parlementaires interviennent plus ou moins à la marge, alors que la loi a déjà été négociée dans d’autres instances, par exemple dans le cadre de négociations avec les partenaires sociaux.

Le parlement doit donc retrouver sa compétence première : contrôler et, le cas échéant, sanctionner, les lois prises par le gouvernement. C’est ce que permet l’article 49 de la Constitution.

Beaucoup de juristes estiment qu’introduire la lutte contre le changement climatique dans la Constitution, comme semble-t-il le gouvernement compte le faire, ne changerait pas grand-chose. 

Précisons d’abord qu’il y a déjà une charte du droit de l’environnement, donc je ne vois pas a priori l’intérêt constitutionnel d’introduire la question du changement climatique. Mais plus, cela pourrait même avoir un contre-effet, en signifiant, a contrario, que les autres aspects du développement durable ne seraient pas pris en compte. 

Ajoutons que sur le climat, beaucoup d’aspects ne relèvent pas de la loi mais de décrets et de règlements. Il n’y a donc pas de nécessité constitutionnelle. 

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