Contrôles d'identité: le Défenseur des droits veut une expérimentation des récépissés

Dans un rapport sur les contrôles d’identité publié le 16 octobre, le Défenseur des droits, Dominique Baudis, prône une expérimentation de la remise de ticket à chaque personne contrôlée dans des villes volontaires. En septembre, le gouvernement avait balayé cette mesure.

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Dans un rapport sur les contrôles d’identité publié le 16 octobre, le Défenseur des droits, Dominique Baudis, préconise l’identification des forces de l’ordre par un matricule et un meilleur encadrement légal des palpations de sécurité. Surtout attendu sur la question de la remise d’un ticket à chaque personne contrôlée, Dominique Baudis prône une expérimentation du dispositif dans des villes volontaires, certaines comme Paris ayant déjà fait connaître leur intérêt.

Fin septembre, le gouvernement avait grillé la politesse au Défenseur des droits, balayant cette mesure sans même attendre qu’il livre les conclusions de son rapport. « Trop bureaucratique et lourde à gérer, et porteuse de difficultés juridiques nouvelles », avait tranché le ministre de l’intérieur Manuel Valls.

C’est début 2012 que la nouvelle autorité indépendante s'était emparée du sujet, constatant que « la thématique des contrôles d’identité (apparaissait) comme l’expression la plus vive d’une défiance qui, dans certains territoires, s’est installée ». La commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), à laquelle la nouvelle autorité a succédé, s’était jusqu’ici bornée à regretter de ne pouvoir déterminer les conditions dans lesquelles des contrôles pouvaient être menés, faute de trace écrite.

Le Défenseur se montre très incisif à ce sujet, jugeant « dommageable » qu’« en dépit d’un constat partagé sur la dégradation des relations police/public, aucun travail d’envergure n’(ait) jamais été initié par les pouvoirs publics pour analyser les pratiques et mesurer les effets des modes d’intervention des forces de l’ordre auprès de la population ».

Les interventions de différents chefs de police étrangers invités lors d'un colloque, organisé le 8 octobre à Paris par le Défenseur des droits, ont mis en évidence le retard en la matière des autorités françaises, qui ne disposent d'aucun outil statistique de recensement du nombre de contrôles d'identité effectués chaque année. « Il serait déjà nécessaire de faire un diagnostic, en notant et en relevant tous les contrôles sur les mains courantes des services, pendant trois mois », remarque Jean-Marc Bailleul, secrétaire national du Syndicat national des officiers de police (Snop), présent au colloque.

Confié à Françoise Mothes, l’adjointe du défenseur chargée des questions de déontologie de la sécurité, le rapport se penche sur les exemples étrangers, comme celui de la Grande-Bretagne, où les policiers remettent ce type d’attestation depuis 1986, ainsi que des expérimentations menées avec plus ou moins de succès en Espagne, en Hongrie et en Bulgarie. Pour le Défenseur des droits, la remise d’un récépissé, défendue en France par plusieurs associations comme Stop le contrôle au faciès, n'est pas pour autant une solution miracle contre les contrôles au faciès. « La solution du “récépissé”, y compris dans sa forme la plus aboutie (Royaume-Uni et États-Unis), ne règle pas au fond le problème des contrôles discriminatoires lorsqu’ils se produisent, constate le rapport. En revanche, elle apparaît, par ses seuls effets mécaniques, comme une source de réduction du nombre des contrôles et, par suite, du nombre de contrôles abusifs. »

À New York, le Center for Constitutional Rights (CCR) a ainsi intenté une action en justice contre la Ville en 2008 pour discrimination. Car dans 33 des 76 districts new-yorkais, les « jeunes de couleur » représentent plus de 90 % des personnes contrôlées. Les policiers du New-York police department (NYPD) remplissent depuis 1964 un formulaire pour chaque palpation (« stop & frisk ») ou fouille (« stop & search »). Depuis 1999, ces données sont centralisées. « Les superviseurs doivent passer en revue ces contrôles pour vérifier leur cadre légal et il y a un audit mensuel sur un échantillon de ces formulaires pour voir s'ils sont bien remplis », a précisé Michael Farrel, du NYPD, lors du colloque du 8 octobre organisé par le Défenseur des droits à Paris.

Les policiers new-yorkais ne remettent pas de récépissé à la personne palpée ou fouillée, mais ils sont censés lui expliquer les raisons du contrôle et sont, en cas de recours, identifiables de par leur badge nominatif. En 2011, les policiers new-yorkais ont ainsi effectué 685 000 contrôles d’identité, qui ont fait l’objet de 1 700 plaintes, dont 200 ont été considérées comme fondées.

À Londres, malgré la remise depuis 1986 d'un ticket à chaque fouille, dite « Stop and search », le Metropolitan Police Service (la police du Grand Londres surnommée MET) constate toujours une disproportion de contrôles en fonction de l'appartenance ethnique. Une personne noire a 4,5 fois plus de risques d’être contrôlée qu’une personne blanche à Londres, et plus globalement une personne issue d’une minorité ethnique 3,8 fois plus de risques.

« Mais montrer ces chiffres est un pas de géant pour s’assurer de la confiance de ces communautés », assure Carl Lindley, commissaire à la MET interviewé par Mediapart (entretien à lire ici). Au Royaume-Uni, les émeutes de Brixton en avril 1981, puis le meurtre le 22 avril 1993 de Stephen Lawrence, un étudiant noir poignardé à un arrêt de bus londonien, ont beaucoup joué dans la prise de conscience de la police, un rapport de 1999 allant même jusqu'à la qualifier d'« institutionnellement raciste ». « Nous avons beaucoup appris de nos erreurs », explique Carl Lindley.

Ces expériences ne sont pas « pas transposables en l’état », constate le Défenseur, ne serait-ce que parce que « les collectes de données à caractère ethnique ou racial contreviendraient aux principes constitutionnels (français) ». De plus, elles reposent sur une vision très différente de la société, avec des unités de police locales issues des communautés et censées les servir. Alors que la police française est historiquement une police régalienne, au service du pouvoir étatique, et qui n'a face à elle que des individus.

Moins de contrôles, plus efficaces

En 2007 et 2008, les policiers municipaux de Fuenlabrada, banlieue madrilène de 205 000 habitants, ont mené une expérience, plus proche du modèle français, qui leur a permis de faire chuter le nombre de contrôles d'identité, tout en améliorant leur efficacité. Le projet, accompagné d'une formation des policiers, a consisté à rendre visible leur matricule et à donner un ticket pour chaque contrôle (où figure notamment la nationalité de la personne contrôlée).

« Les résultats démontrent qu’en contrôlant deux fois moins, la police est deux fois plus efficace dans ses choix », constate le rapport du Défenseur des droits. Avant la mise en place du projet en 2007, le nombre de contrôles d’identité était estimé à environ 10 000 par an. Pour un taux d’efficacité d’environ 15 % (toutes nationalités confondues). La moyenne actuelle est d'environ 4 300 contrôles par an pour un taux d’efficacité plus élevé puisque, au premier trimestre de l’année 2012, celui-ci était de 29,48 % pour les Espagnols et de 24,57 % pour les étrangers. » Le projet a également permis de réduire le nombre de contrôles au faciès, les Marocains n'ayant « plus » que 3,4 plus de risques de se faire contrôler que les Espagnols (contre 9,6 six mois plus tôt).

Lancé par Open Society Justice Initiative, la fondation du milliardaire George Soros, le projet a échoué dans un autre site pilote en Espagne, Gerone, ainsi qu'en Bulgarie, montrant combien l'adhésion des forces de police et la présence d'un consensus sur la question des discriminations sont importantes pour réussir ce genre de réforme. « Certains officiers des Mossos d’Escuadra (forces de police de Catalogne) ont considéré que l’introduction des formulaires de contrôle était une mesure punitive en réponse à un incident au cours duquel des policiers avaient frappé une personne en détention », explique ainsi le rapport du Défenseur.

Constatant que « le déploiement de mesures nouvelles du jour au lendemain et sur l’ensemble du territoire national est voué à l’échec », le Défenseur préconise donc « l’expérimentation préalable de tout dispositif de régulation des contrôles ». Le rapport propose quatre cas de figure. Dans les deux premiers cas, le policier ne garde pas de trace du contrôle, il remet à la personne contrôlée soit une sorte de carte de visite « avec son grade, son identifiant (matricule) et le service dont il dépend », soit une attestation « sur laquelle figurent, outre des informations relatives à l’identité et à la qualité de l’auteur du contrôle, le nom de la personne contrôlée ainsi que le motif, le lieu, la date et l’heure du contrôle ».

Ces deux dispositifs permettraient, selon le Défenseur, de formaliser l’acte de contrôle et de communiquer au citoyen l'identité du contrôleur, ce qui faciliterait les éventuels recours pour contrôles abusifs. Mais ces deux solutions ne permettent pas de suivi de l'évolution de l'assiduité des forces de police et de gendarmerie, puisque ces dernières n'en gardent pas trace.

Aussi le Défenseur propose-t-il la remise d'un ticket nominatif dont le fonctionnaire garderait une copie, soit avec le nom de la personne, soit anonymisé avec les circonstances du contrôle. Comme le ministre de l'intérieur, qui avait agité le risque de constitution d'une traçabilité des personnes et de la création d'un nouveau fichier de police, le Défenseur des droits semble écarter la première solution, qui ouvrirait la voie « à un usage à des fins d’enquêtes de police ». « On a peine à imaginer que le juge judiciaire, dans le cadre d’une enquête pénale, renonce à utiliser un instrument aussi bien renseigné sur les allées et venues d’une partie de la population », met en garde le Défenseur.

En revanche, la dernière solution, celle d'une attestation enregistrée sous forme anonyme, poserait moins de problèmes selon le défenseur des droits. Elle permettrait à la personne contrôlée d'avoir un « document fiable en cas de contestation » et de mettre en place « un traitement statistique anonyme (…) aux fins d’évaluation de l’action des forces de police/gendarmerie »

« La conservation des souches permettraient de comptabiliser de manière précise le nombre des contrôles, première information susceptible de constituer un indicateur exploitable, détaille le rapport. Par ailleurs, ces données offriraient l’opportunité d’avoir une approche géographique de la question. Enfin, l’analyse des motifs d’intervention et de contrôle pourrait également révéler des indices qualitatifs intéressant. » Ce modèle semble finalement très proche de celui proposé par le collectif Stop le Contrôle au faciès.

Une proposition de loi déposée par un sénateur centriste

La création d'un tel fichier, même anonyme, soulève bien sûr de nombreuses questions : qui l'exploiterait ? À quelles fins ? Combien de temps les données seraient-elles conservées ? etc. Pour le Défenseur des droits, ces questions, légitimes, « devraient faire l’objet d’une étude de la CNIL », ce qui n'a pas été le cas jusqu'alors. Le ministre de l'intérieur s'est également bien gardé jusqu'alors de se prononcer sur cette solution, soutenue depuis des mois par plusieurs associations.

Alors que Manuel Valls avait proposé le port d'un matricule sur les uniformes des forces de police comme une solution alternative au récépissé, le Défenseur des droits rappelle que celle-ci est, de toutes façons, une « nécessité ». « L’exigence d’identification des forces de sécurité est rappelée de manière régulière par les instances européennes », recadre le rapport.

Ce dernier recommande également de définir la doctrine d’emploi des palpations, « par un texte qui pourrait figurer à la fois dans le code de procédure pénale et dans le code de déontologie de la police nationale (en cours de révision) ». La pratique des palpations de sécurité est « à l’origine d’autant de récriminations que les contrôles eux-mêmes en raison de leur caractère intrusif, vexatoire et parfois humiliant, souligne le défenseur. Du côté des forces de l’ordre, il est apparu que la pratique de ces palpations relevait très largement de l’appréciation individuelle discrétionnaire ».

Reste à savoir si le gouvernement va désormais se saisir de ce rapport présenté comme « un outil d’aide à la décision » pour mettre en œuvre l'engagement du président Hollande qui avait promis de lutter « contre le délit de faciès dans les contrôles d'identité ». Côté Parlement, une proposition de loi avait déjà été déposée en novembre 2011 par la sénatrice EE-LV Esther Benbassa, et une autre, plus développée, a été déposée vendredi 12 octobre par le sénateur centriste Yves Pozzo di Borgo.

Le sénateur de Paris propose de modifier le code de procédure pénale afin de mieux encadrer les contrôles d'identité. Ces derniers devraient désormais être justifiés par des « raisons objectives et individualisées de soupçonner » un acte délinquant, et non plus seulement des « raisons plausibles », formulation jugée trop floue. De plus, Yves Pozzo di Borgo demande la délivrance d'un procès-verbal pour chaque contrôle, avec une voie de recours auprès de l’Inspection générale de la police nationale pour les personnes soumises à des contrôles non justifiés.

La plupart des intervenants étrangers lors du colloque du 8 octobre ont insisté sur la prise de conscience nécessaire des discriminations existantes avant toute réforme, loin du déni français sur ce sujet, qui concerne aussi bien les forces de l'ordre que le corps enseignant. « Le problème est le même partout, il y a des réponses différentes, pas forcément transposables, mais à la fin il faut bien trouver des réponses », nous avait confié Dominique Baudis, le 8 octobre 2012.

Louise Fessard

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