Non-cumul des mandats dans le temps: l’enjeu oublié de la loi

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Les députés ont adopté la loi interdisant aux parlementaires d’occuper une fonction exécutive locale. Mais ils n’ont rien changé au cumul des mandats dans le temps. Ils sont pourtant 239 maires (sur 428 villes de plus de 20 000 habitants) à postuler pour un troisième, quatrième, sixième, septième mandat!

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C’est une première étape, mais elle ne traite qu’une partie du problème. En adoptant définitivement, mercredi 22 janvier 2014, la loi sur le non-cumul des mandats, les députés ont certes fait avancer le débat en interdisant aux parlementaires d’exercer, à compter de 2017, une fonction exécutive locale. Mais il demeure un grand absent dans la réforme : le cumul des mandats dans le temps.

Évoquée en juillet par une trentaine de députés socialistes, puis votée en commission des lois, la limitation dans le temps de l’exercice du pouvoir, pour les seuls parlementaires, a sèchement été évacuée par le groupe socialiste sur ordre de l’exécutif. « Depuis 18 mois, on a déjà fait beaucoup, justifie Thierry Mandon, porte-parole du groupe PS. Le non-cumul des mandats pour les parlementaires, la transparence, la parité partout… Bien sûr, cela aurait été bien de dire qu'au bout de trois mandats, ça suffit ! Mais on ne peut pas. Il fallait y renoncer pour obtenir la loi qu’on vient de voter. »

« Le non-cumul dans le temps n’a pas forcément à s’appliquer au mandat parlementaire, estime Laurent Bach, chercheur à la Stockholm School of Economics et récent auteur de Faut-il abolir le cumul des mandats ? (Éd. Rue d’Ulm, 2012), car il nécessite une expérience et une expertise, et les risques de dérives clientélistes ou personnelles sont assez faibles par rapport aux maires qui conservent le pouvoir sur une longue durée. » À deux mois des municipales, Mediapart s’est penché sur le cas des maires des 428 communes françaises de plus de 20 000 habitants. Pour s’apercevoir que plus de la moitié d'entre eux – 239 édiles exactement (dont vingt femmes seulement) de tous bords confondus – brigueront en mars prochain un troisième, quatrième, cinquième mandat, voire plus !

On trouve ainsi parmi les plus solides, voire les plus imputrescibles, de grands élus socialistes historiques, qui se présentent pour un septième mandat, comme Laurent Cathala à Créteil, ou Alain Richard à Saint-Ouen-l'Aumône. Ou à un sixième mandat, comme Gilles Catoire à Clichy. Ou à un cinquième, qui s'ajoute à bien d'autres fauteuils de baron local, comme Michel Delebarre à Dunkerque. On retrouve aussi parmi les « cumulards dans le temps » des ténors de la droite, comme Marc-Philippe Daubresse à Lambersart, André Santini à Issy-les-Moulineaux, ou Philippe Marini à Compiègne, tous trois candidats à un sixième mandat.

Les maires communistes ne s'en laissent pas compter, dans ce classement de l'enracinement au pouvoir local. Ainsi Roger Meï pourrait entamer son septième mandat à Gardanne, s'il est réélu en mars prochain, ou Maud Tallet, candidate pour la cinquième fois à Champs-sur-Marne. À l'extrême droite, le seul maire d'une ville de plus de 20 000 habitants, Jacques Bompard, pour la quatrième fois candidat à Orange, n'est guère plus soucieux de révolutionner les traditions du pouvoir municipal. Même les écologistes ont aussi leurs cumulards temporels, comme Noël Mamère à la mairie de Bègles, qui espère se faire élire une quatrième fois, ou Stéphane Gatignon, qui vise un troisième mandat à Sevran.

 

Ils sont plusieurs à s’être ainsi installés à la tête d’une ville pendant plus de 30 ans. « La référence qu’on entend souvent chez les “grands maires”, c’est Gaston Defferre ou Jacques Chaban-Delmas (respectivement maires de Marseille et Bordeaux durant 33 et 48 ans, ndlr), s’amuse Michel Destot, maire de Grenoble qui a décidé de s’arrêter après trois mandats (et de se consacrer à son siège de député). Mais nos situations sont très différentes aujourd’hui, car les compétences et les charges de travail des maires se sont considérablement accrues ces dernières années, et un temps plein est peu à peu devenu nécessaire. » Un temps plein, mais pendant combien de temps ?

« Trois ou quatre mandats, c’est le minimum »

À Paris, où les socialistes ont conquis la mairie depuis 2001 après un siècle de domination ininterrompue de la droite, la question ne se pose pas. Si elle est élue, la socialiste Anne Hidalgo entend suivre l’exemple de son prédécesseur Bertrand Delanoë, qui avait annoncé, bien avant sa réélection en 2008, que son deuxième mandat serait le dernier. « La pratique que s’est appliquée Bertrand Delanoë est la bonne : pas plus de deux mandats successifs », a déclaré la candidate PS au Parisien, début décembre.

Bertrand Delanoë, maire de Paris, passe la main après deux mandats. © Reuters Bertrand Delanoë, maire de Paris, passe la main après deux mandats. © Reuters

Se présenter à une énième élection après plusieurs années passées à la tête d’une commune ? La question s’est posée pour bon nombre de maires sortants. Certains, comme Serge Lepeltier (UMP) à Bourges, Jean Grenet (UDF) à Bayonne ou encore Daniel Davisse (PCF) à Choisy-le-Roi, se sont finalement décidés à quitter le fauteuil sur lequel ils étaient assis depuis plus de 15 ans. D’autres l’ont promis : l’échéance de mars 2014 sera la dernière. « Oui, ce sera mon dernier mandat, si les électeurs le veulent bien, naturellement », a ainsi assuré à La Voix du Nord la socialiste Martine Aubry, maire de Lille depuis 2001 et candidate à un troisième mandat.

À Besançon, l’élu PS Jean-Louis Fousseret a lui aussi indiqué briguer un troisième et dernier mandat parce qu’il a « la forme et l’envie ». À 67 ans, il souhaite en effet « terminer le travail entamé ». Même discours du côté d’Orléans, où le député et maire UMP Serge Grouard (55 ans) se présente pour « un nouveau et dernier mandat » afin de « préparer la suite » : « Il faut du sang neuf et il y aura le temps de la transition et de la relève », écrit-il dans un courrier adressé à ses administrés. À la tête du Chesnay depuis 1989, Philippe Brillault (UMP) se lance également dans une ultime campagne. « Ce sera mon dernier mandat de maire, affirme-t-il. Je le répète à chaque élection pour exciter l’opposition, mais cette fois-ci, c’est vrai. Quand j’aurai terminé ce nouveau mandat, j’aurai 68 ans, et je pense qu’à titre personnel, j’aurai fait le tour. »

Lorsqu’on les interroge sur les raisons qui les poussent à se représenter trois, quatre ou cinq fois aux municipales, la majorité des maires arguent que leur fonction nécessite une forme de continuité. « Il n’y a pas d’action efficace en dessous de 15 ans, estime le député et maire Nicolas Dupont-Aignan, qui brigue cette année un quatrième mandat à Yerres sous l’étiquette de son parti Debout la République. J’ai repris en 1995 une ville de banlieue surendettée et meurtrie par l’instabilité politique de gens malhonnêtes. Dans une ère de zapping politique, les intérêts font croire aux gens qu’il ne faut pas de stabilité, mais c’est faux. Il faut du temps pour agir : les grands présidents sont ceux qui ont eu du temps. L’alternance trop rapide n’est pas très saine. »

« Comme nous sommes en France, les grosses opérations prennent au minimum dix à douze ans, regrette le MoDem Alain Cazabonne, maire de Talence depuis 1994 et de nouveau candidat cette année. Quand je me suis présenté la première fois, j’ai proposé trois grands types d’aménagement aux Talençais. Je dois désormais les terminer, mais j’ai d’ores et déjà annoncé que ce serait mon dernier mandat. » Pour le député et maire socialiste, François Pupponi, à la tête de Sarcelles depuis 1997 (il avait succédé à Dominique Strauss-Kahn – alors nommé ministre de l’économie – en cours de mandat), « trois ou quatre mandats, c’est le minimum ».

À Sarcelles, François Pupponi a succédé à Dominique Strauss-Kahn en 1997. © Reuters À Sarcelles, François Pupponi a succédé à Dominique Strauss-Kahn en 1997. © Reuters

« Dans une ville comme Sarcelles, 20 ans, c’est malheureusement le temps qu’il faut pour mettre en œuvre un projet politique, indique-t-il. Je me présente de nouveau parce que le travail commencé n’est pas terminé, mais j’aborde ce mandat en considérant que c’est le dernier. Ça fera 20 ans en 2019, le temps passe. » D’autant que l’édile de Sarcelles devra bientôt choisir entre l’Assemblée nationale et la mairie : « Je verrai en 2017 si je me présente ou non aux législatives. Je prendrai ma décision à ce moment-là. »

« Trois mandats me semblent le temps idéal, estime de son côté Michel Destot à Grenoble, car il faut roder les équipes, mettre en place des projets et les voir s’appliquer sur le terrain, puis les corriger, et aussi préparer le renouvellement de l’équipe municipale. En ce qui me concerne, je ne me voyais plus continuer, alors même que la métropolisation qui s’engage un peu partout en France va nécessiter au moins deux mandats pour être effective. »

Difficile d’aborder la question du « mandat de trop » face à des élus comme le député et maire UMP François Baroin qui, à 48 ans, a pourtant déjà passé 19 ans à la tête de la ville de Troyes et se présente cette année pour son quatrième exercice. Mais passé l’âge de la retraite, le sujet vient forcément sur la table. « J’ai 63 ans, et je suis devenu maire à 38 ans, affirme le maire PS de Frontignan, Pierre Bouldoire, lui aussi candidat à un quatrième mandat. Et même si quand on est maire on juge toujours que le travail ne sera jamais terminé, je me suis fixé d’arrêter à peu près au même moment qu’à l’âge de la retraite. J’ai beaucoup trop vu des maires s’accrocher coûte que coûte, n’ayant que ça dans leur vie, pour être sûr de ne pas vouloir en arriver là. »

De condamnations en élections (et réciproquement)

Jean-Claude Gaudin, le sénateur et maire UMP de Marseille, a lui aussi décidé de repartir en campagne pour un quatrième mandat. À 74 ans, il balaye les procès sur l’âge du capitaine d’une pirouette : « Dans un pays où l’espérance de vie augmente sans arrêt, je ne vois pas la nécessité de mettre à la retraite tous ceux qui ont passé les 70 ans. » « Le mandat de trop, ça n'existe pas, plaide au Parisien le maire centriste de Pamiers, André Trigano, 88 ans, qui se présente pour la quatrième fois. Ça fait 18 ans qu'on me dit que c'est le mandat de trop. Tant que la tête va, tout va, je continue. »

Jean-Claude Gaudin, 74 ans, brigue un quatrième mandat à Marseille. © Reuters Jean-Claude Gaudin, 74 ans, brigue un quatrième mandat à Marseille. © Reuters

« Si le gars est toujours en phase, qu’il fait bien son boulot et que les gens votent pour lui, je ne vois pas pourquoi il ne serait plus maire, ajoute François Pupponi. On ne peut pas parler de démocratie tous les jours et dire que les gens ne doivent pas élire telle ou telle personne parce qu’elle a fait trop de mandats ou qu’elle a atteint une limite d’âge. Je suis pour le renouvellement démocratique, mais par les élections. Ce n’est pas à nous de décider qu’il faut du renouvellement, du jeunisme, etc. Il n’y a pas de règles là-dedans. »

« La question du bon moment se pose toujours, explique Michel Destot. Par exemple quand on est de gauche et que le gouvernement est de gauche, on peut se dire que ce n’est pas le bon moment de passer la main car la situation est difficile… Mais en réalité il n’y a jamais de bon moment. » Pourquoi s’accrocher à tout prix ? « Il y en a qui n’ont fait que ça de leur vie, et qui doivent sans doute se dire qu’ils ne savent rien faire d’autre, tente le futur ex-maire de Grenoble. Il y en a aussi qui doivent préserver des positions internes dans leur parti. Il y a aussi ceux qui ne sont pas sûrs de leur avenir. Après trois mandats sans activité professionnelle, soit entre 15 et 18 ans, il n’est pas évident de retrouver son travail d’avant. Dans le privé, c’est inenvisageable. Et même dans le public, un prof ou un toubib d’hôpital aura perdu la main. Ça pose toujours la question du statut de l’élu… »

« Ce n’est pas une question d’âge, mais de qualité », assure pour sa part Nicolas Dupont-Aignan. De son côté, Martine Aubry n’imagine que des ennuis de santé pour la contraindre à passer la main au cours de son troisième et dernier mandat. Une question déjà tranchée par le socialiste Jacques Salvator. À deux mois des municipales, le maire d’Aubervilliers vient en effet d’annoncer à ses électeurs qu’il allait entamer une chimiothérapie, longue de quatre mois, afin de soigner une tumeur du cerveau cancéreuse. Pour autant, il n’entend pas renoncer à briguer un deuxième mandat, estimant que « la campagne est déjà bien lancée ».

Régner sur une commune pendant plus de dix ans, c’est aussi prendre le risque de la transformer en baronnie. « L’importance de la prime au sortant est décisive dans des élections locales, analyse le chercheur Laurent Bach. Par rapport à un parlementaire, un maire ou président d’exécutif local a beaucoup plus accès à des services sociaux, ou à des moyens humains ou de communication pour alimenter sa notoriété, ou décourager des concurrences dans son propre camp. »

S’il reconnaît qu’« il faut être très attentif à ce que les lois évitent le monarchisme des durées de mandat », l’UMP Philippe Brillault, à la tête du Chesnay depuis 25 ans, estime toutefois qu’une limitation du cumul dans le temps mettrait à mal « la démocratie du vote ». Pour le maire de Sarcelles, François Pupponi, lui-même visé par plusieurs affaires, la question du clientélisme n’en est pas une : « On est dans un pays où la suspicion sur les élus est généralisée. Ce n’est plus trop tendance d’être élu. »

Mais cette « suspicion généralisée » – que d'autres qualifieraient de désintérêt – ne tient-elle pas en partie au nombre de maires mis en examen pour des faits relevant de leur gestion municipale, et choisissant malgré tout de ne rien lâcher ? Déjà condamné en 1996 à quinze mois de prison avec sursis, 200 000 francs d'amende et deux ans d'inéligibilité pour « prise illégale d'intérêts », le député UMP Patrick Balkany, maire de Levallois-Perret depuis 2001, est aujourd’hui encore visé par la justice. Ce qui ne l’empêche pas de briguer un troisième mandat en mars prochain.

Patrick Balkany, maire de Levallois-Perret depuis 2001 © Reuters Patrick Balkany, maire de Levallois-Perret depuis 2001 © Reuters

De même, Pascal Buchet, conseiller général et maire PS de Fontenay-aux-Roses depuis 1994, a-t-il été condamné en 2012 à six mois de prison avec sursis pour harcèlement moral après le suicide par défenestration de sa directrice de la communication. Une condamnation qui lui a coûté les sénatoriales, remportées par le maire de Clamart (PS) Philippe Kaltenbach, puis les législatives, gagnées par Jean-Marc Germain (PS), mais qui n'a pour autant pas contrarié sa volonté de se présenter pour la quatrième fois cette année à Fontenay-aux-Roses.

Mis en examen pour “corruption passive”, Philippe Kaltenbach renonce à briguer un nouveau mandat à Clamart. © DR Mis en examen pour “corruption passive”, Philippe Kaltenbach renonce à briguer un nouveau mandat à Clamart. © DR

A contrario, Philippe Kaltenbach, qui règne sur Clamart depuis 2001, a renoncé à briguer un troisième mandat après sa mise en examen, fin 2013, pour « corruption passive ». En vue de l'échéance de 2014, il a choisi de passer la main à l'un de ses adjoints, Pierre Ramognino, veillant toutefois à figurer sur la liste de ce dernier « en position éligible ».

« Qu’est-ce que c’est le clientélisme ? Répondre aux attentes des habitants ? s'interroge le maire MoDem de Talence, Alain Cazabonne. La limite est ténue entre les deux. Aider les habitants de sa commune fait partie des fonctions du maire, ce qui ne veut pas dire qu’il suffit d’arroser tout le monde en subventions sans rien faire à côté. Tout cela est quand même très encadré par la loi. »

« Tout homme ira toujours au bout de son pouvoir »

La défense des maires qui rechignent à lâcher leur fauteuil est toujours la même : trouver un successeur capable de poursuivre le travail engagé sur une ou deux décennies n’est pas une mince affaire. « À Sarcelles, on renouvelle l’équipe, mais c’est très compliqué dans des quartiers comme les nôtres où les jeunes qui acceptent de se sacrifier pour être élus sont rares, témoigne le député et maire socialiste François Pupponi, qui se refuse de toute façon à préparer sa succession. Je n’ai jamais considéré qu’il fallait la préparer. Qui je suis moi pour décider de mon successeur ? C’est très autocratique comme façon de faire. Je fais confiance aux élus. »

Pour Pierre Bouldoire, à Frontignan, il est « impensable de (s)’imaginer choisir un successeur : ce serait d’une prétention… ». Lui préfère « faire en sorte que tout le monde puisse acquérir de l’expérience », et avance sa propre méthode : « Mes adjoints ne peuvent pas être conseillers à la communauté d’agglo, et vice versa. Comme ça, tout le monde a une délégation de signature… »

« Il faut toujours préparer l’avenir, estime le maire UMP du Chesnay, Philippe Brillault. Je prépare ma succession par un renouvellement d’âge en faisant rentrer des quadras dans mon équipe, mais aussi en portant une attention particulière à la mixité. Je pense que le cru féminin (sic) est plus pertinent dans la sincérité de l’engagement et la disponibilité. » Quant au maire MoDem de Talence Alain Cazabonne, il entend profiter de son quatrième et dernier mandat pour « voir qui peut prendre la suite » : « Le rajeunissement de mon équipe est essentiel, mais il faut quand même deux ans pour commencer à bien comprendre le fonctionnement d’une collectivité. »

Selon Michel Destot, « ce qui doit primer est la continuité du travail engagé, et donc la préparation de la relève, qui doit s’anticiper bien en amont. À Grenoble, mon premier adjoint va, je l’espère, me succéder, après avoir fait l’unanimité dans la section PS. Si ça se passe bien, c’est parce que j’avais en tête ce scénario dès le début de mon troisième mandat, et que je savais que ce serait le dernier ».

Michel Destot, futur ex-maire de Grenoble. © micheldestot.fr Michel Destot, futur ex-maire de Grenoble. © micheldestot.fr

Pour le chercheur Laurent Bach, la France est, en terme de pratique politique, proche des États-Unis, où « les partis comptent assez peu et le système électoral est très personnalisé ». Or, poursuit-il, « la grande majorité des mandats locaux est limitée dans le temps outre-Atlantique, et ce depuis le mouvement populiste du début du XXe siècle, qui a imposé le non-cumul dans le temps, en même temps que les primaires ou les référendums d’initiative populaire. Si la longévité au pouvoir est commune à tous les pays, la pratique américaine du cumul dans le temps incite davantage à se situer sur la scène nationale ». Et Bach d’expliquer que « le mandat local n’y est ainsi souvent qu’un tremplin » et que « le sentiment d’être irremplaçable pour un élu local est atténué ».

Comparant la situation française avec celle de la Suède où il travaille, le chercheur remarque « la faiblesse partisane française, où les appareils ne s’intéressent que très rarement au remplacement et au renouvellement des élus locaux, jugeant le plus souvent que c’est l’affaire des maires en place ». Rares sont en effet les partis qui se préoccupent des affaires locales en matière de limitation dans le temps. Si le PS a tenté, via un référendum militant, d’imposer le non-cumul des mandats simultanés, en amont de la loi votée ce mercredi, son application n’est survenue que chez une poignée de volontaires, généralement proches de Martine Aubry, initiatrice de cette rénovation interne chez les socialistes.

Seul Europe Ecologie-Les Verts (EELV) a intégré dans son règlement interne, il y a un an et demi, la notion de non-cumul des mandats dans le temps. Le principe : une règle de deux mandats maximum et un « permis de cumuler » de 6 points. Deux mandats de parlementaire équivalent à 5 points ; deux mandats d’adjoint ou de vice-président à 3 points ; deux mandats de simple conseiller municipal ou de collectivité à 1 ou 2 points (selon la taille de la ville). Au-delà de deux mandats, on rajoute un point. Ainsi, un vice-président de région peut se représenter à un troisième mandat, mais seulement comme simple conseiller régional.

« C’est plus simple pour nous, il faut l’avouer, vu qu’on a moins d’élus que les autres partis, tempère David Cormand, responsable des élections à EELV. Et il est encore trop tôt pour dire si ce système est opérant. » Lui est d’ores et déjà convaincu que « le cumul dans le temps est mécaniquement lié à la pratique du cumul des mandats simultanés. Ceux qui restent longtemps au pouvoir le font car ils peuvent cumuler en quantité. Un député-maire qui perd sa circonscription, il reste maire. Donc il demeure le candidat naturel et il continue d’occuper l’espace politique localement ». Selon Cormand, « l’idéal serait la mise en œuvre d’un mandat exécutif unique, qui serait la meilleure solution de limiter les comportements d’accaparement du pouvoir. Mais il y a beaucoup trop d’élus en France pour mettre en œuvre une telle réforme… ».

Pour Matthias Fekl, député PS, initiateur de l’amendement sur le non-cumul dans le temps à l’Assemblée et auteur de plusieurs rapports sur la modernisation de la vie politique, la limitation dans le temps « ne peut pas être une affaire de parti mais de loi républicaine », car « tant qu’il n’y a pas de règle législative, il n’y a pas de raison que tout le monde joue le jeu ». « On voit bien que ceux qui passent la main sont une minorité, appuie-t-il. Comme disait Montesquieu : “Tout homme ira toujours au bout de son pouvoir”, donc il faut que le pouvoir arrête le pouvoir. »

Aux yeux de Fekl, contraindre la longévité d’une carrière politique municipale doit permettre avant tout « à un maire de ne pas passer son temps à faire le vide autour de soi et à s’interroger sur les meilleurs moyens de durer le plus longtemps possible. Cela n’empêche pas les carrières, puisqu’il est possible de faire des allers-retours entre mandat national et mandat local. Et ça peut surtout leur permettre de retrouver une vie normale… ».

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Sauf mention contraire, toutes les personnes citées dans cet article ont été jointes par téléphone entre le 20 et le 22 janvier.