En Allemagne, la règle d’or budgétaire au cœur des débats

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L’Allemagne n’a cessé d’économiser au lieu d’investir. Même le patronat s’en inquiète. Les économistes s’interrogent désormais sur la nécessité de conserver une règle d’or budgétaire très restrictive. Mais le monde politique reste peu perméable à cette idée.

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Alors que l’économie allemande est clairement entrée dans une crise structurelle, le débat économique outre-Rhin commence à se reconfigurer. Et le centre de la réflexion, c’est le « frein à l’endettement » (Schuldenbremse), mécanisme plus connu en France sous le nom de règle d’or budgétaire, qui a été introduit en juillet 2009 dans la Loi fondamentale, la Constitution de la République fédérale, par le Bundestag et, au nom des Länder, par le Bundesrat. Aujourd’hui, plusieurs économistes demandent l’abandon de cette règle, qui entrera définitivement en vigueur en 2020 (pour les Länder), afin de permettre des investissements publics et une politique de relance dont le pays a un besoin impérieux et rapide.

Histoire du « frein à l’endettement » allemand, obsession politique qui transcende les partis

Qu’est-ce, d’abord, que ce mécanisme ? Il est issu, comme souvent en Allemagne, d’un compromis politique. Lorsque survient la crise qui a suivi la faillite de Lehman Brothers le 15 septembre 2008, Angela Merkel est au pouvoir depuis trois ans et gouverne dans le cadre d’une « grande coalition » avec la SPD sociale-démocrate. Cette dernière occupe, en la personne de Peer Steinbrück, le poste clé des finances. Dans les premiers mois de la crise, Angela Merkel et Peer Steinbrück, un ancien proche d’Helmut Schmidt, profondément convaincu par la logique de l’offre et du néolibéralisme, refusent toute intervention publique. Et s’opposent de concert aux demandes de relance coordonnée formulée par Nicolas Sarkozy et Gordon Brown. Peer Steinbrück n’a, à l’époque, qu’une obsession : être le premier ministre des finances depuis 1969 à équilibrer le budget fédéral dès 2008. Aussi refusent-ils tout plan de relance en Allemagne.

Peer Steinbrück, ancien ministre fédéral des finances, de 2005 à 2009, et Angela Merkel, chancelière fédérale depuis 2005. © (dr) Peer Steinbrück, ancien ministre fédéral des finances, de 2005 à 2009, et Angela Merkel, chancelière fédérale depuis 2005. © (dr)

Il faudra attendre trois mois et l’effondrement pur et simple de l’économie allemande pour que le gouvernement fédéral accepte de réagir. Le PIB du dernier trimestre 2008 recule ainsi de 2,1 %, après deux trimestres de contraction à 0,5 %, et les carnets de commandes de l’industrie se vident. Peer Steinbrück finit alors par accepter deux plans de relance, dont le second, adopté le 12 janvier 2009, près de quatre mois après le début de la crise, s’élève à 40 milliards d’euros répartis sur trois ans. Parallèlement, l’Allemagne doit faire face à une crise bancaire inédite. Le gouvernement fédéral intervient pour sauver par leur fusion la Commerzbank et la Dresdner Bank et doit se résoudre à renflouer plusieurs banques régionales ainsi que Hypo Real Estate (HRE), une banque aussi grande que Lehman Brothers et désormais en état de faillite, qui sera nationalisée à l’été 2009 – une première depuis 1932. Peer Steinbrück doit renoncer à son rêve de « Schwarze Null » (« le zéro noir »), terme allemand qui désigne l’équilibre budgétaire (le noir est ici l’équivalent du vert en France, il dénote un excédent, le « zéro noir » est donc un retour à un léger excédent).

Mais ces plans de relance et ces sauvetages bancaires heurtent les consciences de la classe politique allemande et d’une grande majorité des économistes. Dans la pensée ordolibérale qui a fondé la République fédérale, une telle intervention de l’État dans le fonctionnement du marché est inconcevable. Les critiques contre une croissance artificielle au détriment des comptes publics (désignée par le terme « Wachstum auf Pump », « croissance à la pompe » en français) pleuvent et choquent le ministre social-démocrate dans ses convictions orthodoxes. Au sein de la grande coalition, on convient donc que cette relance sera la dernière : en contrepartie, une règle d’or budgétaire sera inscrite dans la Loi fondamentale. L'idée est alors dans l'air depuis quelques années, inspirée par la Suisse. En effet, s’autorisant d’un vieil exemple du canton de Saint-Gall, la Confédération helvétique avait inscrit en 2001 dans sa Constitution une limitation de la croissance des dépenses. En Allemagne, c’est un geste fort de rétablissement de la logique ordolibérale qui veut que l’économie soit soumise à des règles strictes et que l’État les fasse respecter, y compris lorsqu’elles le concernent directement. Peer Steinbrück revendique avec éclat la paternité de la mesure qui, précise-t-il, renforcera « la confiance des marchés envers l’Allemagne ».

Le 29 mai 2009, le Bundestag adopte la révision des sept articles de la Loi fondamentale par 418 voix sur 575. Le 12 juin, le Bundesrat, la chambre qui représente les Länder, fait de même avec une majorité des deux tiers : seuls 3 Länder sur 16 (parmi les plus pauvres : Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, Berlin et Schleswig-Holstein) ont rejeté l’idée. Le « frein à l’endettement » devient donc une obligation constitutionnelle qui renforce encore les obligations du traité de Maastricht. À partir de 2016, l’État fédéral ne pourra plus afficher de déficit supérieur à 0,35 % du PIB potentiel du pays et, à partir de 2020, aucun Land ne pourra plus réaliser de déficit budgétaire. C’est donc une règle très stricte qui, au reste, va demander une période d’adaptation aux Länder les plus fragiles et les plus endettés qui bénéficieront de transferts pour revenir à l’équilibre. Mais pas pour y rester.

La nouvelle règle constitutionnelle prévoit certes quelques écarts possibles en cas d’extrême nécessité comme des chocs conjoncturels forts, des catastrophes naturelles ou des situations d’urgence. Mais avec l’accord de la majorité absolue des membres du Bundestag. Certes, des dépassements de la règle sont en théorie tolérés en cas d’affaiblissement conjoncturel de l’économie. Les dépassements sont alors placés sur un « compte de contrôle », qui ne peut dépasser 1,5 % du PIB et doit être épuré lorsque la conjoncture redevient favorable. En période de croissance, l’État allemand doit donc accélérer la consolidation budgétaire.

La consolidation budgétaire allemande et le déficit d’investissement

Solde des comptes publics allemands. © OCDE

Ce « frein à l’endettement » s’est finalement révélé largement inutile. Depuis dix ans, l’Allemagne a fortement amélioré ses finances publiques, devançant les obligations de cette mesure. Le successeur de Peer Steinbrück, Wolfgang Schäuble (CDU), a finalement concrétisé son rêve en 2014 en faisant revenir en excédent le budget fédéral, qui affiche depuis un surplus de recettes compris entre 2 milliards et 31 milliards d’euros par an. En 2018, il s’est établi à 12,8 milliards d’euros, soit 0,38 % du PIB nominal. Mais l’ensemble de l’excédent des comptes publics allemands est encore plus élevé puisque l’ensemble des Länder sont également en excédent depuis 2015 et que les comptes sociaux sont eux aussi bénéficiaires. Au total, l’excédent public allemand s’est élevé à 42,9 milliards d’euros, soit 1,3 % du PIB.

Pour parvenir à ce résultat, l’Allemagne a d’abord bénéficié d’une croissance solide, principalement soutenue par ses exportations qui ont alimenté les recettes fiscales. Mais la consolidation budgétaire a aussi été portée par une compression des dépenses. Au global, les dépenses publiques allemandes sont stabilisées sous les 44 % du PIB depuis 2015 (à 43,9 % en 2018), un niveau fréquent dans les années 1970 mais qui n’avait jamais été atteint depuis 1990. Pire, en excluant les dépenses sociales, ce niveau correspond à celui des années 1960. En termes nominaux, l’État fédéral a fortement réduit ses dépenses pendant plusieurs années. En 2014 et 2015, elles étaient ainsi inférieures à celles de 2010. Et ce sont les investissements qui ont été le plus mis à contribution dans cette austérité. C’est logique puisque ce sont les plus simples à couper. Entre 2010 et 2018, le montant annuel des investissements fédéraux a été inférieur ou proche à celui de… 1995 (34 milliards d’euros).

Certes, cette politique a permis de réduire la dette publique, passée de 81,8 % du PIB en 2010 à 64,6 % du PIB en 2018, mais ce désendettement s’est effectué au moment où les taux étaient au plus bas, et largement négatifs nominalement pour l’Allemagne, donc au moment où il était le plus avantageux de s’endetter (en gagnant de l’argent). Et il a contribué à réduire, par le sous-investissement chronique, la qualité des infrastructures, le potentiel de la croissance allemande et, enfin, la croissance effective des partenaires commerciaux de l’Allemagne. Car, en Allemagne, l’État n’est pas le seul à économiser. L’ensemble de l’économie sommeille sur un tas d’or, qui augmente plutôt que d’être investi et va largement alimenter des secteurs financiers en mauvais état ou qui investissent dans la dette publique des autres pays puisque l’offre de dette allemande se réduit (de ce point de vue, l’endettement français élevé est une bénédiction pour l’épargnant allemand). L’immense (et illégal au regard des règles européennes) excédent courant allemand est la traduction statistique de cette réalité : il a été en 2018 de 7,3 % du PIB après avoir atteint 8,5 % en 2015. Mais il est depuis 2011 au-delà de la limite haute de 6 % du PIB fixée par la Commission européenne comme signal d’un « déséquilibre macroéconomique ». Car les excédents des uns sont les déficits des autres. Si l’Allemagne dépense moins qu’elle ne gagne, alors elle réduit la demande agrégée de biens et services et rend plus difficile et plus douloureux l’ajustement des autres pays.

Évolution de l'investissement public allemand depuis 1970. © Bundesministerium der Finanzen (BmF)/ ministère allemand des finances Évolution de l'investissement public allemand depuis 1970. © Bundesministerium der Finanzen (BmF)/ ministère allemand des finances

Mais le premier pays touché par cette politique restrictive, c’est évidemment l’Allemagne elle-même. Le manque d’investissement public devient criant. Une étude récente de l’institut DIW, très en pointe sur ce sujet, a encore insisté sur le fait que de 2003 à 2017, l’investissement public net du pays, autrement dit l’investissement corrigé par les dépréciations des investissements passés, a été négatif. Il y a donc une dégradation continue du stock. En 2015, un rapport rendu au ministère de l’économie avait tiré la sonnette d’alarme sur les risques de cette politique quant au maintien de la modernité de l’économie allemande et à sa compétitivité. En 2018, le cabinet EY avait évalué le déficit d’investissement accumulé à 1 600 milliards d’euros, la moitié du PIB allemand… En clair : l’excédent budgétaire a une face sombre qui est le déficit d’investissement. Et les effets de cette politique se font déjà sentir. Dans l’automobile, les constructeurs allemands souffrent de leur manque d’investissements d’avenir. Préférant contourner les normes sur les diesels, ils ont manqué le tournant technologique de la transition écologique et voient leurs marchés se contracter. Alors que l’État chinois accompagne son très lent rééquilibrage vers la demande intérieure par des investissements technologiques et d’infrastructures qui préparent sa montée en gamme, l’Allemagne est directement menacée par l’ancien empire du Milieu et semble s’endormir sur ses lauriers par amour de la thésaurisation. 

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