Joe Biden à la recherche d’un impossible compromis au Congrès

Par

Tiraillé entre un centre néolibéral et une gauche qui tente de le rappeler à ses engagements, Joe Biden tente de sauver son plan à 4 000 milliards de dollars, mais sans aucune garantie de succès.

Cet article est en accès libre. L’information nous protège ! Je m’abonne

Le voyage des plans Biden de réforme et de relance de l’économie étasunienne à travers les méandres parlementaires se poursuit. Au risque d’y laisser des pans essentiels du projet initial.

En mars 2021, le nouveau président des États-Unis avait annoncé un plan d’investissements massifs dans les infrastructures : 2 200 milliards de dollars de nouvelles dépenses publiques. Fin avril, il y avait ajouté un plan de soutien aux politiques sociales, l’« American Families Plan » (« le plan pour les familles américaines ») de 1 800 milliards de dollars. En tout, la nouvelle administration avait promis 4 000 milliards de dollars, répartis, bien sûr, sur plusieurs années.

Beaucoup de doutes avaient déjà émergé à l’époque sur la capacité de Joe Biden d’imposer ces choix ambitieux qui, dans leur logique comme dans leur ampleur, rompaient clairement avec le néolibéralisme dominant depuis les années 1980. L’épreuve de vérité allait naturellement être le passage devant le Congrès.

Les démocrates disposent sur le papier de la majorité à la Chambre des représentants et d’une majorité « technique » au Sénat, où les cinquante démocrates peuvent s’appuyer sur la voix de la vice-présidente Kamala Harris pour emporter la décision sur les cinquante républicains. Mais la situation est, en réalité, plus complexe, pour deux raisons.

Joe Biden au soir du 4 novembre 2020, dans le Delaware. © Angela Weiss / AFP Joe Biden au soir du 4 novembre 2020, dans le Delaware. © Angela Weiss / AFP

D’abord, parce qu’une partie des démocrates, les plus modérés, n’approuvent qu’avec beaucoup de réserves les propositions de Joe Biden. C’est notamment le cas de deux sénateurs : celui de la Virginie-Occidentale, Joe Manchin, et celle de l’Arizona, Kyrsten Sinema. Sans ces deux voix, les démocrates ne disposent pas de la majorité sénatoriale. Mais, par ailleurs, dans la procédure budgétaire au Sénat, une loi ne peut réellement être adoptée que si elle dispose d’une majorité de soixante sénateurs.

Dans le cas contraire, l’opposition peut ajourner indéfiniment son examen par la pratique de la « flibusterie parlementaire », autrement dit par des interventions intempestives permanentes. Il existe bien un moyen de contourner cette difficulté : la procédure dite de « réconciliation » qui permet de s’appuyer sur la majorité simple. Mais elle suppose de disposer de cette majorité simple… ce qui ramène au premier problème.

En pratique donc, la majorité démocrate au Sénat ne permet pas à la Maison Blanche d’imposer ses choix sans compromis. Face à cette difficulté, Joe Biden a décidé de redéployer différemment ses projets. Puisque les sénateurs centristes exigeaient un accord « bipartisan » avec les républicains modérés, il a décidé de chercher un tel accord pour un plan d’infrastructure de 550 milliards de dollars. Le reste du plan initial étant finalement fusionné avec le plan « American Families » dans le cadre d’un texte de « réconciliation » de 3 500 milliards de dollars. Celui-ci ne nécessitant qu’une majorité simple, l’administration Biden espérait que les sénateurs démocrates modérés, ayant obtenu un accord bipartisan par ailleurs, rentrent dans le rang.

En définitive, l’ensemble du projet Biden serait ainsi sauvegardé avec 4 000 milliards de dollars au total. Pour le président, cette stratégie avait, par ailleurs, l’avantage politique de chercher à diviser le camp républicain entre modérés capables de compromis et conservateurs radicaux qui restent alignés sur Donald Trump.

Un nouveau plan d’investissement a minima

Le 1er août, la première partie de ce plan a été réalisée. La commission de dix sénateurs chargés de trouver un accord bipartisan sur les infrastructures a remis sa proposition de plus de 2 000 pages qui prévoit bien 550 milliards de dollars de dépenses fédérales nouvelles. Le texte devrait être voté au Sénat cette semaine et ne devrait pas rencontrer de difficultés puisqu’il est soutenu par 17 sénateurs républicains, soit davantage que les 10 nécessaires pour contourner le blocage.

Mais en passant à la moulinette de la commission sénatoriale, l’ambition initiale de Joe Biden a bien pâli.  Car le choix de scinder le plan initial d’infrastructures en modifie assez profondément le sens. Le texte soumis cette semaine au Sénat exclut ainsi toutes les dépenses liées à l’assistance sociale, au logement et au soutien à l’innovation. De même, les crédits d’impôt aux énergies propres ne sont plus dans ce projet. En tout, ces décisions réduisent donc de 1 716 milliards de dollars le plan initial. Certes, ces sommes ont vocation, comme on l’a dit, à être reversées dans le texte de « réconciliation », mais ce redéploiement dénote un changement de logique qui n’est pas anodin.

En mars, un des principaux points de rupture proposés par Joe Biden était, comme l’avait alors fait remarquer l’économiste Éloi Laurent à Mediapart, l’intégration dans l’ensemble des « infrastructures » des politiques climatiques, sociales et de recherche. Cela en avait fait ricaner plus d’un, mais en réalité, il s’agissait d’un changement de logique profond : ces dépenses devenaient des conditions du développement économique et non ses conséquences. Pour fonctionner, l’économie avait besoin de justice sociale et climatique au même titre qu’un pont ou une route. La priorité néolibérale était inversée.

Or, en reversant la partie sociale dans le texte de réconciliation, Joe Biden abandonne cette idée. C’est un point de détail si ces dépenses sont finalement engagées, mais c’est bien ici le problème. Si ces dépenses ne constituent plus des infrastructures, autrement dit des prérequis à la croissance, alors il est possible de s’en passer ou de les remettre à plus tard, lorsque la croissance sera revenue. Et cela aura un impact certain dans les négociations à venir sur le plan de 3 500 milliards de dollars.

Mais le compromis a aussi conduit à une série d’économies sur les infrastructures proprement dites. Certes, les démocrates et la presse favorable au président, comme le New York Times, ont sans doute eu raison de se féliciter que ces 550 milliards de dollars de dépenses supplémentaires représentent la plus forte somme mise en jeu dans ce domaine depuis une décennie au moins. Certes, il faut saluer le fait que ces investissements sont très largement le fait de l’État en direct et non d’un simple soutien au secteur privé ou de partenariats publics-privés. Le compromis reconnaît donc de facto les limites des mécanismes de marché pour assurer le financement de ces équipements.

C’est une rupture avec la logique néolibérale, mais c’est une rupture très timide. On est en effet très loin des besoins identifiés. L’association des ingénieurs civils des États-Unis (ASCE) a évalué le besoin d’investissement supplémentaire pour maintenir les infrastructures en l’état – non pas pour les améliorer – à 2 590 milliards de dollars sur dix ans.

Même en ajoutant les investissements déjà programmés, qui ne sont donc pas pris en compte par cette évaluation, on reste à près de mille milliards de dollars, soit moins de la moitié des besoins, sur cinq ans. Bref, tous les superlatifs ne suffiront pas à rendre ce plan aussi ambitieux qu’il se présente. C’est sans doute mieux que rien, mais on n’est nullement dans un plan capable de changer la donne d’une économie étasunienne vieillissante.

Dans le détail, les choix faits par les sénateurs laissent, du reste, plutôt songeur. Si les investissements dans les aéroports ont été préservés, beaucoup d’autres domaines essentiels ont été réduits par rapport aux annonces du mois de mars. Dans le domaine des transports, la baisse est de 263 milliards de dollars. Les dépenses envisagées concernant les recharges de voitures électriques sont réduites de 90 %, mettant fin à la promesse de Joe Biden de réaliser un maillage complet du territoire.

Les dépenses visant à mieux connecter les communautés isolées (et souvent très pauvres) passent de 24 à un milliard de dollars. Mais le budget de renouvellement des routes et ponts, cruciaux dans le pays, perd aussi 44 milliards de dollars (28,5 % de la promesse de mars). La baisse des dépenses pour les chemins de fer est de 11 % et celle concernant les transports de proximité de 51 %. Ce sont donc le climat et les classes populaires qui devront payer les frais concrets de ce compromis.

Cela est d’autant plus évident lorsque l’on observe le dernier point du compromis : les services aux collectivités, dont le budget recule de 100 milliards de dollars avec 35 milliards de moins (soit -35 %) pour le déploiement de l’Internet à haut débit et 56 milliards de moins (soit 50 % de moins que prévu en mars) pour la modernisation des infrastructures du réseau d’eau qui, pourtant, comportent encore souvent du plomb. Là encore, les classes populaires seront les premières touchées.

Enfin, le texte redéploie le financement de ces dépenses. Les démocrates ont renoncé aux hausses d’impôts prévues (même si, là encore, elles seront renvoyées en théorie au texte de réconciliation) et les républicains ont renoncé à la hausse des prix des services publics. Le financement est donc laissé à une série de mesures assez peu crédibles et, parfois inquiétantes.

Ainsi, une partie de ce plan sera financée par les « économies » réalisées dans les États où les gouverneurs ont réduit les aides économiques liées à la crise sanitaire. Joe Biden avait laissé faire les gouverneurs et récupérera donc l’argent pour financer son plan. Là encore, ce sont donc les plus fragiles qui vont payer. Au reste, les démocrates ont même renoncé à renforcer la lutte contre l’évasion fiscale par un financement renforcé de l’IRS, le fisc étasunien. C’est un recul inquiétant.

Quel nouveau plan complémentaire ?

Ce compromis semble donc marquer clairement un recul du président étasunien sur ses objectifs et indique que la situation des classes populaires n’est pas sa priorité. Évidemment, il est encore un peu tôt pour juger le sort du plan Biden. La clé réside désormais dans la loi de « réconciliation », qui sera une sorte de voiture-balai de ce qui a été exclu de l’accord bipartisan. Mais en sera-t-il réellement ainsi ?

Rien n’est moins sûr. D’abord, la plupart des investissements en infrastructures classiques abandonnés dans le texte bipartisan ne seront pas repris par ailleurs. Il n’est pas possible de réinjecter 56 milliards de dollars pour les canalisations d’eau par ce biais. Ensuite, comme dans le cas du texte bipartisan, il faudra faire des compromis pour faire le plein des voix démocrates, et notamment convaincre les sénateurs modérés. Et, de ce point de vue, la tâche ne sera pas aisée.

Joe Manchin, Sénateur de Virginie-Occidentale, le 27 juillet. © ALEX WONG / GETTY IMAGES NORTH AMERICA / Getty Images via AFP Joe Manchin, Sénateur de Virginie-Occidentale, le 27 juillet. © ALEX WONG / GETTY IMAGES NORTH AMERICA / Getty Images via AFP

Car l’encre de l’accord bipartisan était à peine sèche, que Joe Manchin et Kyrsten Sinema commençaient à attaquer la future loi de « réconciliation ». Le premier a déclaré qu’il « ne pouvait pas garantir la voix de quiconque » sur ce texte. Ajoutant qu’il regardera le texte au regard de son financement, il s’est inquiété de l’impact de ce second texte sur la « santé financière » du pays et sur « l’inflation ». Et comme on le sait particulièrement opposé aux hausses d’impôts sur les entreprises, on peut imaginer qu’il va tenter de rogner les dépenses sociales du texte. Même ton du côté de la sénatrice de l’Arizona qui a affirmé soutenir « le processus », mais « pas un texte qui coûte 3 500 milliards de dollars ».

Autrement dit, la stratégie de la Maison Blanche semble subir un premier revers. L’idée qu’un accord bipartisan a minima viendrait apaiser les sénateurs centristes et les ramènerait à une forme de discipline partisane a fait long feu. Il semble aussi difficile de convaincre les républicains modérés que l’aile droite du parti démocrate. Et en conséquence, Joe Biden revient, en quelque sorte, au point de départ. Sans les voix de ces deux sénateurs, il lui est impossible de passer son texte complémentaire de 3 500 milliards de dollars au Sénat.

Une nouvelle bataille commence donc. La représentante Alexandria Ocasio-Cortez l’a bien compris et est partie à la charge pour faire comprendre que l’aile gauche du parti démocrate ne se laissera pas dicter le contenu de ces plans par les deux sénateurs modérés. « AOC » a prévenu dimanche 1er août sur CNN qu’il y avait « plus qu’assez » de votes à la Chambre des représentants pour empêcher le texte bipartisan d’être adopté (il devra passer devant cette assemblée après avoir été voté au Sénat) si le texte de réconciliation n’était pas adopté par le Sénat.

Le risque d’une nouvelle impasse

Les démocrates n’ont qu’une majorité de trois sièges à la Chambre. Autrement dit, la gauche du parti entend désormais entrer dans la partie et peser à son tour pour ne pas laisser aux centristes la seule initiative. Au reste, AOC n’est pas la seule à faire pression sur la droite du parti. La présidente de la Chambre, la démocrate Nancy Pelosi, pas réellement radicale, a indiqué elle aussi, qu’elle ne soumettra le texte de l’accord bipartisan à l’assemblée que si le texte de réconciliation est adopté.

Pour Joe Biden, ces pressions sur les deux sénateurs sont sans doute une bonne nouvelle. Mais permettront-elles de faire l’économie de concessions ? Ce n’est pas certain. Si chacun reste sur ses positions, autrement dit si les sénateurs centristes refusent de voter le texte de réconciliation et que, dès lors, la gauche bloque le texte bipartisan à la Chambre, on sera dans une nouvelle impasse.

Mais alors quelles concessions peuvent encore être faites ? Sinema et Manchin semblent vouloir un plan plus réduit, suivant en cela les critiques des économistes néokeynésiens (ces keynésiens néolibéraux comme Olivier Blanchard et Lawrence Summers, qui ont conseillé et inspiré Bill Clinton et Barack Obama et ont critiqué le plan Biden). On sait aussi qu’ils sont très sceptiques sur le relèvement prévu du taux d’imposition sur les profits des entreprises qui, avait été ramené par Donald Trump à 21 % et que Joe Biden voulait relever à 28 %. Le président a déjà fait savoir qu'il était prêt à ramener ses ambitions à un taux de 25 %. 

Le capitalisme sans la concurrence, c’est l’exploitation.

Joe Biden

Joe Biden peut-il rogner sur les politiques sociales et sur les hausses d’impôts ? On ne peut entièrement l’exclure. Les réactions au texte bipartisan parmi la presse pro-démocrate montrent que la logique du « mieux que rien » peut encore fonctionner. Surtout, la politique sociale ne semble pas centrale dans le projet Biden. L’essentiel de son ambition est, comme il l’a rappelé lorsqu’il a signé début juillet un décret favorisant la concurrence, de revivifier le capitalisme en recréant les conditions d’une redistribution par les salaires, mais aussi par les prix. « Je suis un capitaliste fier », a-t-il rappelé alors en précisant que, selon lui, « le capitalisme sans la concurrence, c’est l’exploitation ». Une position qui, de fait, n'est pas très éloignée de celles des néokeynésiens et des centristes.

Cette vision laisse les politiques sociales au second plan des priorités. Pour Joe Biden, dans une tradition assez ancienne de la politique étasunienne, l’essentiel est de créer les conditions idéales de cette saine concurrence. Chacun, ensuite, bénéficiera des fruits de cette politique. Les aides sociales peuvent être utiles, mais elles ne sont pas centrales. C’est ce que leur exclusion du chapitre des infrastructures signifiait, et c’est donc bien ici que résident les sources d’un éventuel compromis au Sénat.

Du reste, un épisode actuel est venu rappeler le peu d’intérêt de l’administration Biden pour les politiques sociales. Après avoir laissé les gouverneurs républicains couper les aides aux chômeurs durant le printemps, la Maison Blanche a laissé le moratoire sur les expulsions de logement expirer le 31 juillet. Là encore, il a fallu qu’AOC monte au créneau et accuse le président d’avoir négligé cette question, laissant la Chambre des représentants partir en vacances sans prolonger le moratoire, pour avoir une réaction. Sa collègue Corie Bush a organisé un sit-in à Washington, attirant l’attention des médias sur le sujet. Deux millions de locataires avaient bénéficié de ce moratoire fédéral lié à la crise sanitaire. Finalement, Joe Biden a cédé et annoncé le 3 août le renouvellement du moratoire.

L’impression que laisse cet épisode est que, sans la pression de l’aile gauche du parti démocrate, Joe Biden ne se soucie guère de ces questions. Il est possible que le cœur de sa politique réside in fine dans le seul texte bipartisan. AOC le sait sans doute et c’est pourquoi elle menace de le bloquer à la Chambre des représentants pour forcer la main de la Maison Blanche. Mais le risque réside aussi dans le contenu du texte de réconciliation. Joe Biden pourrait être tenté de réduire son ampleur et sa portée, par exemple en coupant dans les politiques sociales ou les hausses d’impôts, pour le faire passer au Sénat. Sauf que la gauche pourrait alors bloquer le texte à la Chambre des représentants (et peut-être au Sénat où Bernie Sanders a aussi une voix décisive).

Le président semble naviguer entre les deux pôles irréconciliables du parti démocrate qui, tous deux, ont un pouvoir de blocage. Une stratégie de « juste milieu » ne fait en réalité que des déçus, ce qui rend l’exercice encore plus difficile. Si Joe Biden a cédé à AOC et Corie Bush sur les expulsions, cela ne signifie pas qu’il est prêt à en faire autant sur le texte de réconciliation. Car les vraies priorités de l’administration étasunienne ne sont pas réellement claires. Cela lui laisse des marges de compromis, mais aussi un potentiel de déception immense. Le plan présenté en mars n’était pas en soi révolutionnaire, au sens où il pouvait réellement fonder un nouvel ordre productif, mais il cherchait à modifier les déséquilibres issus du néolibéralisme. Dans le débat parlementaire, c’est cette volonté même qui est désormais en jeu.

Pas de mobilisation sans confiance
Pas de confiance sans vérité
Soutenez-nous