L’économiste Nadine Levratto : « Pour relancer l’industrie, il faut remettre à plat les aides aux entreprises »

Directrice de recherche au CNRS, l’économiste Nadine Levratto, spécialiste de l’industrie, estime que les politiques industrielles actuelles sont peu convaincantes. Une politique de réindustrialisation nécessiterait un changement complet de logique.

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La question industrielle sera l’un des rares thèmes économiques sans doute mis en avant dans la campagne présidentielle. Alors qu’Arnaud Montebourg annonce une « remontada » industrielle s’il est élu, Xavier Bertrand prétend appliquer ses recettes régionales à l’ensemble du pays avec, à la clé, la fin complète des impôts de production. De son côté, le gouvernement, déjà en campagne pour Emmanuel Macron, ne cesse de mettre en avant son bilan en termes de « réindustrialisation » et prétend, grâce à son plan de relance, assurer la « souveraineté industrielle » de la France.

Nadine Levratto. © Bruno Mazodier

Nadine Levratto, économiste spécialisée dans les questions industrielles, a beaucoup travaillé sur les politiques menées depuis les années 2000 pour freiner le déclin industriel du pays. Dans cet entretien, elle explique que si le ton a changé depuis la crise de 2008, les politiques de soutien à l’industrie sont restées les mêmes que les politiques d’accompagnement de la désindustrialisation : baisser le coût du travail et subventionner l’innovation. Mais les résultats ne sont pas au rendez-vous.

L’économiste trace alors quelques pistes qui seraient nécessaires pour changer la donne. Et la première de ces mesures serait d’abord de remettre à plat l’ensemble des aides aux entreprises en les conditionnant et en les dirigeant vers les objectifs des politiques publiques.

La question de la réindustrialisation de la France semble être l’un des rares sujets économiques qui sera au cœur de la campagne présidentielle. Cela dénote-t-il un changement notable de la part des politiques ?

Nadine Levratto : Il faut se souvenir que la désindustrialisation de la France a longtemps été niée ou, plus encore, considérée comme un bien. Entre les années 1980 et 2000, de nombreux rapports soutenaient l’idée que la fin de l’industrie était synonyme d’entrée dans la modernité : de même que le début du XXe siècle avait connu un déclin de l’agriculture, la fin du siècle marquait un nouveau tournant avec la fin de l’industrie et l’entrée dans « l’ère du tertiaire ». Cette vision « progressiste » a évidemment culminé avec le rêve de l’ancien PDG d’Alcatel, Serge Tchuruk, qui, en 2001, rêvait d’une « France sans usines et des usines sans salariés ». À l’époque, la désindustrialisation va de pair avec le progrès et des rapports de la Délégation à l’aménagement du territoire (Datar) la présentent comme une « mutation », un simple changement de régime qui confirme la modernisation du pays.

La crise de 2008 va déjà changer cet état d’esprit…

Oui, cette crise envoie les premiers signaux catastrophiques de la désindustrialisation qui devient synonyme de dépendance. Le rapport Gallois, paru en 2012, confirme le risque d’un repli industriel inéluctable en France. Il souligne que la part de l’industrie dans le PIB a davantage reculé en France qu’en Allemagne, qui reste une exception, mais aussi qu’en Espagne ou en Italie et appelle à un renouveau industriel. Ce rapport marque en quelque sorte la fin de la désindustrialisation glorieuse.

Ses propositions de réponse s’appuient cependant sur des solutions qui ne sont guère nouvelles : l’innovation et la baisse du coût du travail. Or ce sont des recettes du passé qui n’ont pas réellement fait la preuve de leur efficacité. La baisse des cotisations sociales avait commencé dès 1993 sous Édouard Balladur pour soutenir les créations d’emplois et la politique d’innovation date de 1999 avec les lois Allègre et la systématisation du Crédit impôt recherche (CIR).

Finalement, on a le sentiment que, malgré le changement de ton sur l’industrie, les politiques sont restées les mêmes : ce qui servait jadis à gérer la désindustrialisation sert désormais à stopper ce même phénomène ?

L’avantage de la baisse des cotisations, c’est qu’elle sert à tout. C’est le couteau suisse des politiques publiques, utilisé pour les politiques de soutien à l’emploi, à l’industrie et à la compétitivité. C’est la même chose pour l’innovation. Mais le résultat n’est guère brillant comme l’ont montré les évaluations récentes de France Stratégie. Malgré un coût fiscal colossal, ces politiques ont simplement permis d’atteindre une stabilisation de l’industrie à un niveau très bas, et même dangereusement bas, car on pourrait se trouver piégé dans une « trappe à industrie » qui correspondrait à un niveau d’activités manufacturières si faible que le rebond ne serait plus possible.

L’actuel exécutif prétend cependant que sa politique de baisse des cotisations et des impôts a payé puisque la France recréait un peu d’emplois industriels avant la crise sanitaire. Peut-on suivre ce raisonnement ?

Nous n’avons pas la preuve que cette politique ait permis la relocalisation d’entreprises industrielles en France. Le CIR et la baisse des cotisations ne bénéficient d’ailleurs pas principalement à l’industrie, mais plutôt aux secteurs peu ou pas exposés à la concurrence internationale, comme le bâtiment ou la grande distribution. De plus, une grande partie des emplois industriels créés sont le fruit des investissements directs étrangers, qui sont plutôt le produit d’une offre de services publics de qualité et d’une distribution généreuse d’aides publiques nationales et régionales aux entreprises qui viennent s’installer en France, comme le soulignent les rapports de Business France. Enfin, comme on l’a dit, l’industrie semble en France avoir atteint un niveau plancher si bien que, dans un contexte où ce secteur occupe de nouveau une place importante dans le discours des experts et des décideurs publics, créer des emplois devient finalement plus facile.

Avec la crise sanitaire, la faiblesse industrielle du pays a été mise en évidence. Le gouvernement fait de l’industrie un axe fort de sa communication politique. Pensez-vous que le plan de relance est, cependant, à la hauteur du défi ?

Il y a un élément positif de rupture dans ce plan de relance : désormais, on reparle d’industrie et de politique industrielle. On note, depuis quelques années, un réel regain d’intérêt pour l’industrie qui est longtemps restée la grande absente de la politique publique. Pendant plusieurs années, les gouvernements ne comprenaient pas même un secrétariat d’État à l’industrie ; ce n’est plus le cas aujourd’hui.

Pour autant, le contenu du plan de relance est décevant dans la mesure où les mesures de soutien proposées ne sont pas très novatrices ni particulièrement ciblées sur l’industrie, à quelques exceptions près. L’élément essentiel est la baisse des impôts sur la production pour dix milliards d’euros par an, de longue date réclamée par les entreprises, qui s’inscrit dans la logique de la nécessaire baisse des coûts de production. Pour le reste, on trouve principalement des aides individuelles aux entreprises. Or ces aides ne permettent pas de répondre au besoin de cohérence et de continuité des chaînes de valeur qui est mis à mal aujourd’hui comme on le voit avec la pénurie de composants électroniques.

L’unité de base de ce plan de relance, c’est donc l’entreprise prise isolément alors qu’il faudrait plutôt raisonner en termes de filière, de chaîne de valeur ou de système industriel.

Dans un système si interdépendant, aider chaque entreprise isolément à exporter, s’équiper en numérique ou décarboner son activité ne permet pas de modifier le système de production mais seulement, et au mieux, de maintenir l’organisation existante de l’écosystème de production qui repose sur la mondialisation des échanges. Pour reconstruire des secteurs ou des domaines d’activité et permettre à des producteurs de biens intermédiaires de retrouver des clients, il faudrait attribuer les aides de manière collective pour favoriser les relations d’achat-vente entre les entreprises et, ainsi, consolider le système productif par la coopération et les relations inter-entreprises. Ce n’est pas ce que propose le plan de relance qui reste sur une logique générale de baisse de coûts avec, principalement, des exonérations diverses, sans réflexion sur la demande et les approvisionnements.

Le soutien à l’innovation est également très décevant. Certes, il y a l’hydrogène, le stockage d’énergie et les véhicules électriques mais ces technologies existent déjà ; ce ne sont pas des technologies de rupture. De plus, le soutien passe, là encore, par des systèmes d’incitations fiscales. Or les entreprises n’investissent pas parce que le coût des investissements est réduit par les aides ou que les marges augmentent grâce à la baisse des impôts. Les investissements restent tractés par les perspectives de demande, y compris publique, du côté desquelles le gouvernement n’agit guère.

Il manque finalement une vision d’ensemble cohérente. Par exemple, promouvoir la voiture électrique ne modifie pas fondamentalement les modes de mobilité et ne résout pas les problèmes d’engorgement de certains réseaux routiers. De même, favoriser les installations photovoltaïques sans s’interroger sur l’origine des panneaux et la recomposition d’une filière revient à augmenter les importations en provenance de Chine avec, à terme, un risque sur les prix, la qualité du matériel, la sécurité des approvisionnements et le respect des personnes et de l’environnement au cours de la production.

L’État peut, pour ses propres commandes, favoriser le « made in France ». © Illustration Sébastien Calvet / Mediapart

Ce manque de cohérence que vous soulignez n’est-il pas explicable précisément en raison d’une vision « microfondée » de l’industrie où l’entreprise est placée au centre de la décision ?

C’est vrai. Bruno Le Maire l’a confirmé devant le Medef lors de la Rencontre des entrepreneurs de France fin août : les entreprises ont la main sur la politique industrielle. Personne ne sait mieux que l’entrepreneur – terme qui pose d’ailleurs problème alors que les grands groupes sont organisés par des actionnaires souvent non industriels pour créer de la valeur actionnariale. L’unité de base de ce plan de relance, c’est donc l’entreprise prise isolément alors qu’il faudrait plutôt raisonner en termes de filière, de chaîne de valeur ou de système industriel.

Le problème de l’industrie en France, c’est que des segments entiers ont disparu, si bien que les entreprises sont obligées d’importer pour assurer leur production. Dit autrement, les tableaux entrée-sortie de la comptabilité nationale qui décrivent à qui achètent et vendent les différents secteurs montrent que deux tiers des importations concernent des biens intermédiaires. Elles sont donc le fait d’entreprises qui ont mis en place un modèle global de fabrication reposant sur de nombreux déplacements de marchandises avant d’atteindre le produit final.

Certes, il ne s’agit pas d’établir l’autarcie, mais la dépendance est devenue excessivement forte. On ne produit plus de composants électroniques, de cartes mémoire ou certains matériels médicaux et médicaments. Cela fragilise l’industrie européenne dans son ensemble. D’ailleurs, dans le secteur automobile notamment, les usines ont été à l’arrêt avant le confinement de mars 2020 parce que la Chine avait fermé ses ports. Cette situation a également de graves conséquences sur les prix. Au cours des derniers mois, le prix d’expédition des conteneurs depuis la Chine a explosé, ce qui ajoute aux coûts de production de notre industrie. Bref, tout cela veut dire moins de maîtrise des intrants et de leur coût.

La montée en gamme de l’industrie française est souvent présentée comme la panacée. Est-ce votre avis ?

C’est sans doute une des solutions, mais cela ne peut se faire qu’au prix d’une remise à plat des politiques de soutien à l’économie et notamment des politiques de l’emploi. Aujourd’hui, les exonérations de cotisations sont calées sur les salaires bas et moyens qui, les économistes le disent, correspondent à de moindres niveaux de productivité. Ce dispositif incite les employeurs à embaucher des travailleurs bon marché pour pouvoir bénéficier au maximum des exonérations de cotisations patronales. Or, pour fabriquer des produits de haute qualité et de haute technologie, il faut des salariés qualifiés, donc davantage payés et, par conséquent, hors du champ d’application des exonérations. Il y a là clairement un problème de cohérence des politiques publiques.

On constate le même manque de cohérence pour l’innovation. Dans quelques secteurs, comme le textile, on a vu un certain nombre d’innovations technologiques, telles que les tissus lumineux à base de fibres optiques, dont on n’a pas réussi à maintenir l’activité en France malgré les aides distribuées.

Il faut insister sur un point : la politique industrielle n’est pas autonome du reste. Elle doit s’inscrire dans un vaste ensemble comprenant les politiques de l’emploi, de la formation, d’aménagement du territoire et celles de l’environnement. Il faut donc un programme à moyen, long terme qui donne un cap et réaffecte les aides et les exonérations pour servir les objectifs des politiques publiques. C’est ce que le Japon avait compris avec son fameux MITI, ministère qui regroupait et centralisait le commerce extérieur, l’industrie, l’investissement, etc. On pourrait peut-être s’en inspirer.

Vous évoquiez les délocalisations d’industries innovantes. N’y a-t-il pas ici un problème français lié à une financiarisation accrue de notre économie ?

Probablement. Dans les années 1980, on opposait volontiers l’économie d’Europe continentale au modèle anglo-saxon. La structure financière des entreprises françaises ressemblait alors à celle des entreprises allemandes. Mais quinze ou vingt ans plus tard, la France ressemblait beaucoup plus, sur ce point, au Royaume-Uni et avait un capitalisme beaucoup plus financiarisé. Ce déplacement est le fruit du « big bang » financier de 1985-1986 initié par l’État qui s’était inspiré de celui de Londres.

Cette financiarisation est très présente dans les grands groupes et dans les grosses PME. Certes, il est difficile de réaliser des comparaisons internationales dans la mesure où les données sur les liaisons financières entre entreprises ne sont pas aussi précises et disponibles qu’en France, mais il semblerait qu’en France la place des groupes, favorisée par un système favorable de consolidation des bénéfices, soit plus importante que dans les pays voisins. C’est un élément qui favorise une vision à court terme et, donc, modifie l’horizon temporel de la firme. On retrouve cela sur les start-up qui ont une durée de vie très courte, non seulement parce qu’elles sont fragiles, mais aussi parce qu’elles sont rapidement rachetées. Évidemment, il existe encore des sociétés familiales grandes et prospères en France, mais ce sont des exceptions.

Quel pourrait être le rôle de l’État dans une véritable politique industrielle pour la France ? Qu’attendez-vous du débat présidentiel sur ce plan ?

J’aimerais d’abord une remise à plat complète du système d’aide aux entreprises sur la base d’évaluations qui les confrontent à leurs limites. Elles sont aujourd’hui bien trop nombreuses, si bien qu’il est quasiment impossible d’évaluer leurs effets. Il faut également regarder leur impact de plus près. Ainsi, une grande partie des soutiens à la recherche et innovation ne donnent pas lieu à la création de nouveaux marchés mais contribuent à financer des investissements souvent immobiliers ou incorporels, comme les logiciels ou des données, qui visent à « rationaliser » les processus de production, mais ne renforcent pas la structure productive et l’innovation proprement dite.

Les sommes en jeu sont énormes. À eux seuls, les exonérations de cotisations sociales, le Crédit impôt recherche et la baisse des impôts sur la production représentent environ 40 milliards d’euros par an. Au total, et selon le ministère, l’ensemble des aides aux entreprises s’élève chaque année à 150 milliards d’euros, montant plus proche des 200 milliards d’après les syndicats.

Le système d’aides aux entreprises doit également favoriser leur ancrage local. On a pu constater que le capital était nomade et parfois, après avoir profité des aides et subventions, il peut repartir très vite. L’affaire Bridgestone est emblématique de cette situation et de l’impuissance de l’État et des collectivités locales qui ont échoué à maintenir l’activité de l’entreprise à Béthune alors que son implantation avait été obtenue à grands coups de soutiens publics. Le gouvernement a eu beau se scandaliser, au bout du compte, l’établissement a été fermé. Pour éviter que ce type de problèmes se reproduise, il faudra vraiment entamer une réflexion profonde sur la finalité des aides attribuées et leur conditionnalité.

Ensuite, je souhaiterais que l’on définisse une politique industrielle identifiant des domaines d’activité bien circonscrits sur lesquels les efforts seraient ciblés. Des outils comme les Comités stratégiques de filières mis en place au sein du Conseil national de l’industrie qui réunissent des représentants de l’État, des salariés et des entreprises sont certainement des lieux de discussion adéquats pour construire ces segments industriels. On nous dira que l’octroi d’aides sectoriellement ciblées est contraire à la politique de l’Union européenne en matière de concurrence, mais au regard de la tolérance de l’Europe pour des politiques qui bafouent ses valeurs fondamentales, il devrait être possible de négocier, voire d’imposer, de telles mesures.

Les grandes phases d’industrialisation se sont souvent faites sous des protections douanières. Doit-il en être de même pour la réindustrialisation ?

Pourquoi pas ! Cela peut prendre plusieurs formes. L’État peut déjà, pour ses propres commandes, poser des conditions sur l’impact en termes d’émissions de CO2, de normes sociales ou environnementales et de provenance des produits. Il peut aussi favoriser le « made in France » et créer une demande de produits locaux. Mais établir des barrières à l’entrée, tarifaires comme non tarifaires, au niveau européen comme cela commence à se faire, timidement, dans certains domaines est également une option à étudier sérieusement. Les États-Unis montrent la voie dans ce domaine et, finalement, il se pourrait bien qu’il faille en passer par là pour initier un fort mouvement de réindustrialisation.

Romaric Godin

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