Les arrêtés anti-mendicité, ou comment cacher la misère des centres-villes

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Remis en lumière cet été par le maire LREM de Besançon, les arrêtés anti-mendicité existent en France depuis les années 1990. Régulièrement retoqués par la justice administrative, ils demeurent néanmoins un outil privilégié des municipalités de droite soucieuses de satisfaire les commerçants et riverains de leurs centres-villes.

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C’est un simple arrêté municipal, le genre de texte qu'un maire signe par brassées, pris par le maire de Besançon dans la torpeur de l'été. Sauf que celui-là a donné lieu à des dizaines d'articles de presse (y compris dans Mediapart), a mis dans les rues des centaines de Bisontins, et a fait exploser sa majorité municipale. Devant la bronca, Jean-Louis Fousseret, maire socialiste rallié à Emmanuel Macron depuis 2017, l'a fait retirer, et remplacer par un arrêté expurgé de ses mots les plus explicites : désormais, Besançon n'interdit plus la « mendicité » mais seulement « l'occupation de manière prolongée en station debout, assise ou allongée des voies publiques (...) lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes, à porter atteinte à la tranquillité publique (...) ou à la salubrité publique ».

La station assise ou allongée, l'entrave à la circulation, la tranquillité publique : autant d'expressions bien connues des associations d'aide aux sans-abri et de défense des droits de l'homme, qui les voient fleurir chaque année, à l'approche de l'été, dans les arrêtés municipaux dits « anti-mendicité ». S'arrêtant au choix sur la problématique de la salubrité, de la consommation d'alcool sur la voie publique, de la circulation, des chiens non tenus en laisse, ou sur les problèmes de sécurités posés par les cas de « mendicité agressive », ces textes désignent tous en filigrane les mêmes indésirables : les pauvres, qu'ils relèguent loin des centres-villes et des zones commerciales et touristiques.

« Climat général sécuritaire et de surveillance généralisée »

Ces textes ne sont pas nouveaux : ils existent depuis que les délits de vagabondage et de mendicité ont été supprimés du code pénal, en 1994. Ils sont légaux à certaines conditions – les mairies doivent notamment démontrer en quoi certaines situations de mendicité peuvent causer des troubles à l'ordre public. « Il y a des années plus denses que d'autres, mais nous en dénombrons environ une dizaine par an », indique la responsable du service juridique de la Ligue des droits de l'homme (LDH), Isabelle Denise, qui, depuis plus de vingt ans, dépose des recours contre ces textes devant les juridictions administratives.

Mais ils prennent une dimension particulière dans un contexte marqué par l'augmentation du nombre de SDF en France. Surtout, ils viennent désormais s'ajouter à un arsenal répressif de plus en plus étoffé : « Ces arrêtés s'inscrivent dans un climat général sécuritaire et de surveillance généralisée : on le voit par ailleurs avec le système des “Voisins vigilants”, ou avec les demandes des maires d'armer et de renforcer les prérogatives de leurs polices municipales », analyse le président de la LDH, Malik Salemkour, qui estime que certains de ces élus abusent de leurs pouvoirs de police administrative pour procéder à un « nettoyage moral » des centres-villes et des zones commerciales.

Besançon, mais aussi Béziers, Nice, Gap, Orléans…

La prise d'un tel arrêté à Besançon a interpellé pour plusieurs raisons : l'étiquette de son maire (qui émargeait jusqu'à récemment chez les socialistes) et la tradition sociale de Besançon – ville de Victor Hugo, de Pierre-Joseph Proudhon et de Charles Fourier, où a été inventé le RMI, notamment. Mais la préfecture du Doubs n'a pas été la seule à chasser les pauvres de ses artères commerciales cet été. Sans faire autant de vagues, au moins neuf villes françaises ont pris – ou renouvelé – des arrêtés similaires en 2018 (voir le détail de notre décompte dans la boîte noire en bas de page) : Chalon-sur-Saône, Louhans (Saône-et-Loire), Béziers, Privas (Ardèche), Villefranche-de-Rouergue (Aveyron), Nice, La Roche-sur-Yon, Gap et Orléans.

À Cannes, le 16 octobre 2016. En 2009, la municipalité UMP de la ville avait pris un arrêté anti-mendicité visant la mendicité « agressive ». © Reuters À Cannes, le 16 octobre 2016. En 2009, la municipalité UMP de la ville avait pris un arrêté anti-mendicité visant la mendicité « agressive ». © Reuters
Fait notable : toutes ces villes sont administrées par des édiles de droite ou d'extrême droite. Quatre sont des maires Les Républicains, deux sont classés divers droite et trois sont sans étiquette, mais sont proches de cette famille politique : le maire de Gap, Roger Didier, exclu du Parti radical de gauche en 2009 pour sa trop grande proximité avec l'UMP, le maire d'Orléans, Olivier Carré, qui a quitté LR en 2017 mais appartient au mouvement « La France audacieuse » de Christian Estrosi, et le maire de Béziers, Robert Ménard, élu avec le soutien du Front national.

L'examen de ceux pris en 2017 confirme cette tendance : même si quelques municipalités de gauche ont par le passé pris des arrêtés anti-mendicité (comme le maire PS Jean Germain à Tours), ces dernières années, ils restent très majoritairement un outil prisé par les maires Les Républicains. Sur huit arrêtés recensés par Mediapart en 2017, six viennent d'élus LR et assimilés (le maire de Melun appartient au mouvement dissident de LR « Agir, la droite constructive »). Les deux maires restants sont pour l'un, divers droite, et pour l'autre, du Parti radical de gauche (la maire de Lourdes, Josette Bourdeu).

Souvent retoqués, mais un peu mieux écrits

Dès leur apparition au milieu des années 1990, ces textes ont été attaqués par des associations. Beaucoup de ces recours sont parvenus à leurs fins, obtenant leur annulation. « Nous en avons attaqué environ la moitié, et la plupart du temps, nous avons gagné », se réjouit Isabelle Denise, de la LDH. « À bas bruit, les arrêtés sont annulés. Entre les effets d'annonce des maires et les résultats en termes de contentieux, il y a un gouffre », abonde le juriste et enseignant en droit public Nicolas Hervieu.

Parmi les victoires les plus récentes : celles de Tours, où les arrêtés pris successivement par le maire PS Jean Germain en décembre 2013 puis par son successeur LR Serge Babary en mai 2014 ont été annulés en 2016 puis 2017. Mais les élus savent jouer des lenteurs de la justice administrative : l'annulation de son arrêté de mai 2014 n'a pas empêché Serge Babary d'en prendre de nouveaux en novembre 2014, puis en mai et novembre 2015, puis en mai et novembre 2016, relève le site d'information tourangeau La Rotative.

Les annulations visent généralement les arrêtés qui fixent des interdictions d'ordre trop général : soit non limitées dans le temps ou dans l'espace, soit n'étant pas justifiées par des risques avérés de trouble à l'ordre public. C'est le cas de la mairie de Tours, qui avait entrepris d'interdire pendant la période des fêtes 2014 toute « occupation abusive et prolongée des rues et autres dépendances domaniales, accompagnée ou non de sollicitations ou quêtes à l'égard des passants, accompagnée ou non de chiens, même tenus en laisse, lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes, la commodité de passage et la sûreté dans les rues et autres dépendances domaniales susvisées ». Une interdiction portant atteinte à la liberté d'aller et venir des personnes, et disproportionnée au regard des risques de trouble à l'ordre public, a jugé la cour administrative d'appel de Nantes en 2017.

Au fil des ans, nombre de municipalités se sont professionnalisées dans la rédaction de leurs textes. Une publication destinée aux cadres de la fonction publique territoriale conseillait dès 2004 au maire « désirant édicter de telles mesures » de « veiller à motiver son arrêté d'interdiction ou de restriction » et de s'assurer de sa « limitation dans le temps et dans l'espace ». « Les arrêtés pris aujourd'hui sont en partie mieux fondés, mieux ciblés, même si moralement on peut toujours les discuter », confirme le directeur de la LDH.

Le principe de « fraternité » à la rescousse ?

Presque routiniers pour certaines mairies, et techniquement plus aboutis, ces arrêtés risquent-ils de devenir inattaquables pour les associations estimant qu'ils restent problématiques d'un point de vue moral ? Pas forcément. D'abord car même si beaucoup sont mieux rédigés, certains restent « un peu bâclés, sans doute rédigés à la va-vite par des maires mis sous pression par leurs commerçants », estime Isabelle Denise. Ensuite parce qu’une brèche pourrait avoir été ouverte par le Conseil constitutionnel dans sa décision de juillet 2018 concernant l'agriculteur Cédric Herrou. Le Conseil y consacre le principe de « fraternité », mais pas uniquement : il en fait découler une « liberté d'aider autrui » dont pourraient s'emparer les juges chargés de statuer sur les arrêtés anti-mendicité.

Un juge du tribunal administratif de Besançon l'a fait pour la première fois à la fin août – même s'il n'est pas allé aussi loin que certaines associations l'espéraient. Saisi par un militant local sur l'arrêté pris par le maire Jean-Louis Fousseret, le juge des référés n'a pas annulé la mesure, estimant que les troubles à l'ordre public invoqués la justifiaient (sa décision est consultable en ligne sur le site du tribunal). Mais il a toutefois relevé que « le maire de Besançon a[vait], indirectement mais nécessairement, porté atteinte à la liberté d'aider autrui ». Un signe intéressant pour le juriste Nicolas Hervieu : « Les recours, pour le moment, s'appuyaient essentiellement sur la liberté d'aller et venir. Le principe de “fraternité” et celui de “liberté d'aider autrui” qui en découlent vont permettre une pression supplémentaire » sur les maires qui prennent des arrêtés anti-mendicité, estime-t-il.

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Pour obtenir un indicateur du nombre d’arrêtés anti-mendicité pris ces deux dernières années, outre les indications données par plusieurs juristes familiers de ces questions, nous avons passé en revue tous les articles de presse locale qui en faisaient mention (en recherchant toutes les occurrences des mots « arrêté » et « mendicité » dans la presse régionale française depuis le 1er janvier 2017 à l'aide d'un moteur de recherche spécialisé). Les résultats de cette recherche donnent un ordre d'idée du nombre d'arrêtés et de la couleur politique des maires qui les prennent, mais ne sont pas exhaustifs : il se peut en effet que certains de ces arrêtés n'aient pas été évoqués par la presse.