Adopté mercredi 13 septembre dans la soirée par la commission des lois de l’Assemblée nationale, le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, qui reprend, voire aggrave certaines dispositions de l’état d’urgence, vise officiellement à mieux détecter la présence de djihadistes dans les zones transfrontalières. Dans les faits, il pourrait s’avérer utile aux forces de l’ordre pour interpeller en plus grand nombre des étrangers en situation irrégulière sur le territoire.
Aujourd’hui, il est fréquent que l’illégalité au regard du droit à l’entrée et au séjour en France soit découverte à l’occasion d’un contrôle d’identité, lui-même déclenché lorsque la personne commet un délit, aussi mineur soit-il. C’est pour cette raison que les associations de défense des droits des étrangers conseillent aux sans-papiers d’éviter les situations à risque de la vie de tous les jours, par exemple traverser hors des passages cloutés ou frauder dans les transports en commun.
Inscrites à l’article 78-2 du code de procédure pénale, les règles autorisant les contrôles d’identité sont encadrées par le droit : elles supposent que la personne ait commis un crime ou un délit ou se prépare à le faire ; qu’elle soit soupçonnée, « quel que soit son comportement », d’être sur le point de « porter atteinte à l’ordre public » ; ou qu’elle se trouve dans un périmètre défini pour un moment donné par le procureur de la République au motif que des infractions sont susceptibles d’y être commises (c’est le cas des « coups de filet », que certains désignent comme des « rafles », dans les quartiers où vivent les sans-papiers).
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En échange de la suppression des contrôles aux frontières en 1993, dans le cadre de la construction de l’espace Schengen de libre circulation, la police de l’air et des frontières a été habilitée à intervenir, dans une bande de 20 kilomètres le long des côtes et des frontières terrestres, ainsi qu’à l’intérieur des 373 ports, aéroports et gares ouverts au trafic international. Ce droit a été élargi, notamment aux trains internationaux jusqu’à la première gare après le passage de la frontière, et aux premiers péages ou aires d’une autoroute démarrant dans la zone frontalière de 20 kilomètres.
L’article 10 du projet de loi, voté en juillet au Sénat, va plus loin. Il permettrait aux forces de police de multiplier les opérations de contrôle sans motif, et en s’affranchissant de l’approbation de la justice, à la fois dans le temps et dans l’espace : celles-ci pourraient durer douze heures consécutives, au lieu de six jusqu’à présent, et s’étendre aux « abords » des 373 ports, aéroports et gares ainsi que sur un rayon de 20 kilomètres autour de certains, voire la totalité de 118 « points de passages frontaliers » déjà recensés et qui devront être listés par arrêté ministériel.
Ces « points de passages frontaliers », contrairement à ce que leur appellation laisse penser, couvrent l’immense majorité des villes de plus de 100 000 habitants, une grande partie des villes de 50 000 à 100 000 habitants et 12 715 communes de moins de 50 000 habitants, selon une estimation réalisée par la Cimade, association de défense des droits des étrangers, et Le Monde. Paris et l’ensemble de l’Île-de-France seraient concernés, ainsi que les principales agglomérations françaises comme Lyon, Nantes, Rennes, Bordeaux, Montpellier, Toulouse et Marseille ; au total, plus d’un quart du territoire métropolitain et les deux tiers de la population y résidant relèveraient de cette nouvelle prérogative policière.
Les points bleus marquent les aéroports, les marron les gares routières, les vert pâle les gares ferroviaires et les vert sapin les ports. © La Cimade L’article 10 prévoit d’appliquer ces mêmes critères spatio-temporels à l’article 67 quater du code des douanes, qui autorise les agents des douanes à vérifier le respect, « par les personnes dont la nationalité étrangère peut être déduite d’éléments objectifs extérieurs à la personne même de l’intéressé », des obligations de détention, de port et de présentation des pièces ou documents prévues à l’article L. 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Fort contestables puisqu’ils ouvrent la porte à d’innombrables contournements, ces « éléments objectifs » sont définis par une circulaire du 11 décembre 1995 qui donne quelques exemples, comme le fait d’être présent dans une voiture immatriculée à l’étranger, l’entrée ou la sortie d’une ambassade ou l’apposition d’affiches en langue étrangère. « En tout état de cause, le contrôle ne doit se fonder que sur des critères objectifs excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit. Ainsi la seule apparence physique ou la morphologie ne saurait répondre aux exigences du Conseil constitutionnel », précise – de manière hypocrite – la circulaire.
Du point de vue du gouvernement, cet article 10 a le mérite d’introduire dans le droit commun des mesures permettant aux forces de l’ordre de ne pas modifier leurs pratiques, malgré la fin du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures. Cette dérogation au code de Schengen, possible « lorsque l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État exigent une action urgente », avait été activée à la suite des attentats de Paris, dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015, en même temps que l’état d’urgence avait été décrété par François Hollande. Elle devait prendre fin au 31 octobre 2017, car le droit européen prévoit qu’elle ne peut excéder une durée de deux ans. Avec ce nouveau dispositif, le gouvernement maintient peu ou prou la situation d’exception – devant la commission des lois, le lapsus du ministre de l’intérieur Gérard Collomb évoquant « la sortie de l’état de droit, heu pardon de l’état d’urgence bien sûr » est à cet égard apparu révélateur.
Aux yeux des défenseurs des libertés publiques, ces nouvelles dispositions sont hautement problématiques parce qu’elles risquent de favoriser une pratique illégale et néanmoins développée sur le terrain, à savoir les contrôles au faciès, visant principalement deux catégories de personnes dans les quartiers populaires : les jeunes issus de l’immigration et les étrangers en situation irrégulière. Parmi ceux-ci, les migrants arrivant en France, après avoir traversé la Méditerranée et parcouru la péninsule italienne, sont particulièrement dans le viseur de l’arsenal législatif défendu par le ministre de l’intérieur.
Dans un communiqué intitulé « État d’urgence permanent, contrôles au faciès partout », la Cimade, qui s’est rendue régulièrement à la frontière franco-italienne depuis 2015, rappelle que les forces de l’ordre, sous prétexte de lutte antiterroriste, n’ont cessé de refouler vers l’Italie des milliers d’exilés en quête de protection et de poursuivre les habitants qui leur venaient en aide. « L’article 10 du présent projet de loi viendrait installer cette situation dans la durée et serait une véritable atteinte au principe de liberté de circulation à l’intérieur de l’espace Schengen », note l’association.
Les contrôles aux frontières, en effet, délimitent une sorte de zone de non-droit dans laquelle les opérations de police se font indépendamment du contexte et de l’attitude de la personne : ils relèvent de facto de l’arbitraire policier. Les observateurs de ces pratiques les dénoncent depuis des années (notamment depuis l’arrivée massive en 2011 sur les côtes européennes de Tunisiens à la faveur des « révolutions arabes »), sans parvenir à y mettre un terme. Le projet de loi ne ferait que conforter cet état de fait. En instaurant un régime de « légalisation du contrôle au faciès » visant systématiquement les mêmes personnes, ce texte porterait une atteinte disproportionnée à leurs droits et libertés, insiste la Cimade.
Il faut souligner, par ailleurs, l’écart entre la pratique et le droit. L’article 78-2 du code de procédure pénale, tel qu’il est rédigé aujourd’hui, prévoit que les opérations de police à la frontière ne peuvent consister « en un contrôle systématique » des personnes présentes ou circulant dans les lieux où les contrôles sont autorisés. Le code des frontières de la convention de Schengen (article 21) stipule en outre que les contrôles policiers doivent être réalisés « à l’improviste ». Force est pourtant de constater que cette règle n’est respectée qu’à la marge : une multitude de témoignages prouvent que les migrants à la frontière franco-italienne, pour reprendre cet exemple, sont interpellés en groupe en raison de la couleur de leur peau. Les contrôles n’ont rien d’aléatoire, contrairement à ce que prévoit le droit français et européen.
Face à cette réalité, le Défenseur des droits a pris les devants : dans son avis du 7 juillet 2017 sur le projet de loi, il considère qu’en l’absence de garde-fous juridiques, ce texte contient un risque de pratiques discriminatoires ( (pdf, 271.9 kB)).
Lors de son discours aux préfets du 5 septembre 2017, Emmanuel Macron n’a pas caché les intentions du projet de loi. Dénonçant des « individus en situation irrégulière » qui « s’enkystent », il s’est plaint de l’inefficacité, selon lui, de l’administration en matière d’expulsions. « Nous reconduisons beaucoup trop peu ! », s’est-il exclamé. Au risque de contrevenir au règlement de Schengen, le président de la République s’est réjoui de ce que le projet de loi antiterroriste allait permettre le « maintien des contrôles aux frontières intérieures, en particulier sur la frontière franco-italienne, à l’issue de l’état d’urgence le 1er novembre ». En évoquant la frontière franco-italienne, il admet implicitement que plutôt que les djihadistes, ce sont les migrants qui sont visés par le renforcement des contrôles.
Cet article 10 pourrait s’inscrire dans un ensemble de mesures visant à faciliter les reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière. C’est en tout cas la feuille de route que s’est fixée le gouvernement, qui pourrait trouver une traduction dans un énième projet de loi sur l’asile et l’immigration dont la présentation en conseil des ministres est annoncée pour cet automne.