Limiter la « fraude sociale », encore et toujours. Ces tout derniers jours, la Cour des comptes et un rapport parlementaire se sont penchés sur les arnaques aux prestations sociales, qui peuvent viser les caisses d’assurance-maladie et d’allocations familiales ou Pôle emploi. Le directeur général de la Caisse nationale d’allocations familiales a de son côté promis de muscler encore les contrôles.
Derrière cet unanimisme à forte résonance médiatique, qui vise à empêcher de profiter indûment des aides sociales financées par le contribuable, se cachent d’autres situations problématiques, bien peu mises en lumière alors qu’elles sont illégales. Alix* (les prénoms ont été changés, voir notre Boîte noire) l’a appris à ses dépens il y a quelques mois.
En début d’année, l’allocataire avait touché 415 euros mensuels pendant deux mois au titre du RSA (revenu de solidarité active). Mais au printemps, un courrier du conseil départemental de la Manche lui a indiqué que la somme ne lui serait plus versée. Motif ? « Le montant des capitaux détenus actuellement par votre foyer dépass[e] 23 000 euros. »
Depuis une délibération du 17 juin 2016, le département a en effet instauré un seuil de détention de capitaux, au-delà duquel le RSA, financé par les départements et distribué par les CAF, n’est plus versé. Au moins quatre autres départements appliquent une politique similaire, sans qu’à notre connaissance elle n’ait jamais été détaillée par un média. Les seuils retenus varient d’un département à l’autre, allant du simple au quintuple.
« En Bretagne, entre deux emplois précaires, j’avais déjà été bénéficiaire du RSA pendant quelques mois. J’ai donc eu du mal à comprendre pourquoi on me privait d’un droit cette fois, témoigne Alix. D’autant que j’étais en train de lancer ma propre entreprise dans le domaine médico-social, après avoir épuisé mes droits Pôle emploi sans retrouver de travail : j’étais tout à fait dans une démarche d’insertion et de retour à l’emploi. » Le RSA est censé « lutter contre la pauvreté », « encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle » et « aider à l’insertion sociale des bénéficiaires ».
« Les élus ont souhaité mettre en œuvre une loi qui permet de dépenser chaque euro de la solidarité pour les personnes qui en ont prioritairement besoin, c’est-à-dire celles qui n’ont jamais eu l’opportunité d’épargner ou d’hériter », explique à Mediapart le conseil départemental de la Manche pour justifier sa délibération de 2016, adoptée (sans vote s’y opposant) au nom « des équilibres entre les citoyens ».
En interdisant de RSA les citoyens disposant de plus de 23 000 euros placés (sur des livrets, une assurance-vie ou un PEL), le département dirigé par Marc Lefèvre (divers droite) entend les encourager « à recourir à leur propre épargne ». En 2019, le conseil départemental a signifié 70 refus, pour 7 432 foyers bénéficiaires.
« Pour moi, il s’agissait d’une épargne de précaution, d’anticipation, témoigne Alix, qui disposait d’un peu plus de 23 000 euros en banque. J’ai déjà été au Secours populaire quand j’étais jeune, et je me souviens aussi des coupures d’électricité subies avec mes parents. Depuis, je m’astreins à gérer mes ressources pour ne pas me retrouver dans la mouise, pouvoir réparer ma voiture, et même, pourquoi pas, payer des études à mes enfants. » Cette épargne de précaution, on la lui fait payer, au sens propre.
Il pourrait s’agir d’un épiphénomène, mais il n’est à la vérité pas si anecdotique. Car il est illégal : rien dans la loi de 2008 instaurant le RSA en remplacement du RMI (revenu minimum d’insertion) ne prévoit une telle disposition, ni n’autorise les départements à la mettre en œuvre.
C’est d’ailleurs ce qu’a jugé le tribunal administratif de Caen, dans une décision du 1er février 2019 où il a annulé un précédent refus du département d’attribuer le RSA en raison du dépassement du seuil de 23 000 euros d’épargne. Ce jugement a été confirmé le 6 novembre par le Conseil d’État, qui a rejeté le recours du conseil départemental.
Dans son argumentation, le tribunal rappelle que la législation prévoit que le droit au RSA dépend de la prise en compte de tous les revenus du demandeur, dont ceux issus de l’argent placé sur des comptes : il faut comptabiliser les intérêts annuels générés par les livrets d’épargne, et considérer que les placements ne rapportant pas d’intérêts rapportent l’équivalent de 3 % annuels – ce qui a par le passé entraîné d’autres irrégularités, que Mediapart a détaillées ici et là.
Mais il n’est en rien prévu de prendre en compte l’intégralité des capitaux placés. La délibération du département de la Manche « ne trouve son fondement dans aucune disposition législative ou réglementaire applicable au revenu de solidarité active », a donc tranché le tribunal, appuyé neuf mois plus tard par le Conseil d’État, instance suprême de la justice administrative.
Ce camouflet judiciaire n’empêche pas le département de continuer à appliquer sa politique. Au prix d’un raisonnement juridique pour le moins acrobatique. « Le décret [d’application] sur lequel s’appuie la décision du Conseil d’État est venu déconstruire la volonté du législateur en vidant la loi de sa substance », assure le service de communication de la Manche. Le département « a donc introduit un recours gracieux auprès du premier ministre sur ce décret ». Et « tant que le premier ministre ne répond pas à ce recours pour lequel nous l’avons déjà relancé, la délibération du département reste applicable », assure l’institution locale, qui estime être « dans son bon droit ».
« Après ces décisions judiciaires, le département aurait dû prendre acte que sa position n’est pas fondée en droit, regrette l’avocat caennais Nicolas Toucas, qui a obtenu le jugement du tribunal administratif et vient de déposer un nouveau recours sur un autre dossier. En ne le faisant pas, il met de façon tout à fait illégale des personnes en grande difficulté. Et ce n’est pas le seul département à agir ainsi. »
En effet, l’initiative n’est pas isolée. Au nom du « juste droit » – notion à la mode dans les collectivités locales dirigées par la droite – au moins deux autres départements de la région Normandie, l’Eure et l’Orne, appliquent la même politique, avec des seuils de capitaux différents. Et un troisième, le Calvados, a voté sa mise en place sans jamais l’appliquer. L’association Apnée, qui gère le site Actuchomage, très active dans la défense des allocataires de Pôle emploi et des divers minimas sociaux, ajoute l’Hérault et les Pyrénées-Orientales à cette liste.
« Faute de temps et de bénévoles, nous n’avons ciblé que les départements qui sont le plus cités dans nos forums, mais nous n’avons en fait testé que peu de départements, et la plupart ne répondent jamais à nos sollicitations », souligne Stéphane, bénévole de l’association, qui conseille les internautes sur Actuchomage sous le pseudonyme de « Zorro22 ».
Très peu de contestations devant les tribunaux
Aussi étrange que cela puisse paraître, il n’existe pas de liste officielle de départements refusant d’attribuer le RSA pour cause d’épargne jugée trop élevée. Ou au moins les divers ministères sollicités par Mediapart n’ont pas été en mesure de la fournir. « Le ministère des solidarités et de la santé et le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales se refilent le bébé, et le tout finit généralement dans un tiroir », grince le bénévole.
Un tout récent ministre chargé des relations avec le territoire connaît pourtant bien la question. Aujourd’hui ministre de l’Outre-mer, Sébastien Lecornu était encore président du conseil départemental de l’Eure lorsque l’assemblée locale a voté la mise en place de cette politique, le 15 mai 2017. L’Eure a instauré le plafond le plus faible, considérant que toute personne détenant 9 670 euros de capitaux placés n’avait pas besoin du RSA. Pourquoi ce seuil ? Parce qu’il correspond « à 18 fois le RSA de base d’une personne seule », indique la délibération de mai 2017, signée par Sébastien Lecornu. Ni ce dernier ni le conseil départemental n’ont souhaité en dire plus à Mediapart.
Dans le département voisin de l’Orne, c’est le seuil de 15 000 euros qui a été retenu en novembre 2014, en annexe d’un « plan de prévention des indus et de maîtrise des dépenses ». La collectivité locale indique qu’en 2019, seuls 27 dossiers ont été refusés au nom de cette mesure.
Toujours en Normandie, le Calvados a instauré en décembre 2016 un seuil de 30 000 euros. « C’était une manière de s’assurer que les moyens des pouvoirs publics, limités chacun le sait, aillent bien à ceux qui en ont le plus besoin, explique le département. Le risque autrement est de porter le flanc à des critiques sur la soutenabilité globale des aides sociales dans notre pays. »
Plus prosaïquement, les départements soulignent – à raison – que financer le RSA leur coûte cher, car l’État, qui leur en a attribué le financement, ne compense pas les sommes dépensées pour cette prestation sociale. Les exécutifs locaux estiment qu’en moyenne, seuls 50 à 60 % des sommes dépensées sont remboursées par l’État.
La Manche, l’Orne et le Calvados ont d’ailleurs obtenu en juillet une retentissante décision du tribunal administratif de Paris : l’État a été condamné à compenser intégralement les hausses du RSA qu’il a décidées entre 2013 et 2017. Les conséquences pourraient être importantes. Si l’État devait rembourser tous les conseils départementaux, il devrait payer 4 milliards d’euros.
Dans le Calvados, la mesure n’a en fait jamais été mise en œuvre. Le temps de formaliser l’accord avec la CAF, « nous sommes entrés dans un “état d’urgence social” qui demande toute notre attention pour accompagner les allocataires du RSA et notamment les nouveaux entrants », indique le conseil départemental sans plus de précisions.
Ailleurs en France, les Pyrénées-Orientales rejettent les demandes de RSA « pour les personnes ayant des capitaux placés ou non placés de plus de 23 000 euros (personne seule) ou 46 000 euros (pour un couple) », indique le département. La majorité PS-PCF « considère que ces personnes ne sont pas en situation de pauvreté et disposent de moyens convenables d’existence ». Cinquante dossiers ont été rejetés ou radiés en 2019.
Selon les éléments recueillis par Apnée/Actuchomage et Mediapart, l’Hérault est le département ayant instauré le plafond le plus haut, à 50 000 euros, correspondant « approximativement à deux fois le plafond d’un livret A » (qui est de 22 950 euros). « Depuis 2015, une quarantaine de dossiers ont été concernés par des rejets à l’ouverture du droit ou à des radiations en cours de droit, entre 55 489 et 435 949 euros », détaille le conseil départemental. Ce dernier précise avoir « maintenu le droit de l’ensemble des allocataires du RSA, sans étude du niveau de ressources » pendant toute « la période Covid ».
Le département assure surtout avoir fait face à peu de contentieux, et avoir toujours obtenu des décisions favorables du tribunal administratif, « pour non-déclaration de ressources et absence de précarité » des allocataires. La collectivité territoriale n’a pas précisé si ces décisions avaient été prononcées avant la décision du Conseil d’État.
« Dans tous les cas, peu de personnes se lancent dans les contestations juridiques qui sont très lourdes, regrette l’avocat Nicolas Toucas. Avant d’arriver au tribunal, il faut d’abord faire un premier recours administratif, qui n’aboutit en général pas, puis la procédure dure un an. »
François* est de ceux qui ont lancé une procédure, après un refus de RSA en raison de son épargne. Ce refus a été jugé abusif par l’assistante sociale qui suit son dossier, et qui l’a incité à demander un recours gracieux au département. Sa demande ayant été rejetée par l’institution, il a lancé l’action en justice il y a de longs mois. Il attend encore son aboutissement.
« Parallèlement, j’ai tenté d’évoquer ce problème auprès d’élus locaux, raconte François. En vain : cela n’a suscité aucun intérêt, si ce n’est celui d’un collaborateur du député de ma circonscription. Après un rendez-vous obtenu au forceps, ce dernier m’avait promis de revenir vers moi prochainement. C’était il y a plus d’un an, et malgré plusieurs relances, j’attends toujours de ses nouvelles. »
Philippe*, indépendant dans le domaine de l’informatique, a quant à lui renoncé à défendre son droit. « J’ai toujours travaillé et payé mes cotisations. Lors d’un changement d’activité début 2018, j’ai subi une forte baisse de mon chiffre d’affaires, se remémore-t-il. Quand j’ai fait une demande de RSA, j’ai d’abord obtenu une réponse positive, m’indiquant que le président du conseil départemental validait mon dossier. J’ai touché 315 euros, une fois. Et puis, j’ai reçu une nouvelle réponse, négative cette fois, mais sans aucune précision. Les versements ont cessé, et on m’a repris les 315 euros en ponctionnant ma prime d’activité. »
Philippe assure n’avoir jamais reçu d’explication officielle. « Au téléphone seulement, un agent du conseil départemental m’a expliqué que je n’étais pas dans le besoin, que je n’avais qu’à demander de l’argent à des amis, indique-t-il. Alors que j’avais justement constitué mon épargne pour pouvoir me relancer en cas de coup dur et ne pas rester dépendant trop longtemps. »
Mais la lourdeur des procédures l’a découragé d’aller plus loin. « Il aurait fallu prendre un avocat, faire un recours administratif, j’ai laissé tomber, dit-il. Mais c’est absurde, si j’avais déménagé, j’aurais pu toucher le RSA. Et on ose parler d’égalité des droits sur le territoire national… » Selon nos informations, le Défenseur des droits est justement en train d’examiner un dossier de ce type pour évaluer si l’accès au RSA est assuré partout en France, comme le prévoit la loi.
