En 2003, la Commission européenne l’assurait : elle avait trouvé la recette miracle pour mettre fin à l’exploitation illégale des forêts tropicales et au commerce de bois qui y est associé. Cette solution, c’était un plan d’action, baptisé FLEGT (pour « Forest Law Enforcement, Governance and Trade »). Avec lui, tout allait changer : les États producteurs ne perdraient plus chaque année 10 à 15 milliards de dollars de recettes fiscales ; l’environnement, le climat et les dizaines de millions de personnes vivant des produits forestiers ne souffriraient plus des coupes sauvages des forêts.
FLEGT comprend deux dispositifs : 1) Un « règlement bois » (RBUE) obligeant les importateurs européens à vérifier la légalité du bois qu’ils importent sous peine de sanctions. 2) Des accords commerciaux bilatéraux passés entre l’Union européenne (UE) et les pays exportateurs de bois, appelés accords de partenariat volontaire (APV), par lesquels les seconds s’engagent à commercer uniquement du bois dont la légalité a été établie grâce à divers systèmes de vérification, tandis que la première leur délivre, en échange, des « autorisations FLEGT » censées leur donner un avantage commercial sur le marché européen.
La Cour des comptes de l’UE a examiné en particulier la manière dont les 300 millions d’euros alloués par la Commission européenne ont été utilisés. Verdict : la Commission n’a pas « suffisamment bien géré l’aide apportée » aux États producteurs. Elle n’a ainsi fixé aucun objectif opérationnel, aucun calendrier, n’a pas tenu de base de données claire des projets financés, n’a pas établi de priorités. Elle n’a pas non plus assuré le suivi et n’a pas « rendu compte de manière satisfaisante de l’état d’avancement » de FLEGT : elle a attendu fin 2014 pour lancer une évaluation. Publié en mai 2016, cet audit, réalisé par huit experts, dit lui aussi qu’« il n’y a pas eu assez de coordination pour assurer le suivi des financements et fournir une orientation stratégique ». Les États membres n’ont pas été plus efficaces que la Commission dans la gestion des fonds qu’ils ont débloqués.
Les financements sont par conséquent allés dans des projets mal pensés et mal conduits. Au Cameroun, par exemple, l’un d’eux, de 2,27 millions d’euros, visait à installer un système de traçabilité du bois : ce dernier, développé par un prestataire de services, Bureau Veritas, « n’est pas opérationnel » et ne le sera jamais. « Mauvaise évaluation des besoins », « manquements graves dans la mise en œuvre » de la part des autorités camerounaises et de la Commission européenne sont à l’origine de ce fiasco, d’après la Cour des comptes. Un autre projet, de 11,2 millions d’euros, mené en Indonésie a été un échec pour les mêmes raisons. Quant au « régime d’autorisation FLEGT, qui était la pierre angulaire du plan d’action », il n’est « encore opérationnel dans aucun des pays partenaires. […] Les échéances successives fixées pour l’entrée en vigueur de ce type de régime n’ont pas été respectées ». Seule réussite relevée par les auditeurs de la Cour des comptes : FLEGT « a permis de donner plus de poids à la société civile et de sensibiliser davantage au problème de l’exploitation illégale des forêts dans les pays partenaires ». Cet avis n’est néanmoins pas partagé par tout le monde : il y a beaucoup à redire sur cette prétendue « participation de la société civile », dit un activiste européen, tandis qu’un autre parle « d’instrumentalisation » de ladite société civile.
La Commission européenne a reconnu que « les difficultés de mise en œuvre [de FLEGT] ont été sous-estimées ». Cependant, si la gestion avait été rigoureuse, FLEGT n’aurait pas mieux réussi – même s’il y aurait eu probablement moins de gaspillage. Car les concepteurs du plan d’action ont fait une erreur : ils n’ont pas pris en compte un problème fondamental, celui de l’absence de volonté politique des acteurs de la filière bois des États producteurs. Dans la majorité de ces pays, les dirigeants n’ont en effet aucune envie de voir les règles du jeu changer : certains d’entre eux ont des intérêts dans l’exploitation des forêts, sont liés à des entreprises forestières et profitent de la forte corruption et du non-respect des lois qui règnent dans le secteur forestier et de manière générale (la Cour des comptes rappelle que dans la plupart des pays ayant signé un APV, « le taux de corruption perçu est le plus élevé au monde »). « Le temps nécessaire pour que les processus de réforme aboutissent à des résultats, dans les pays où règne la mauvaise gouvernance, a été sous-estimé », reconnaît le rapport d’évaluation. Sans cependant tirer la conclusion qui s’impose : FLEGT était programmé pour échouer, puisqu’il n’a envisagé que des solutions techniques pour un problème essentiellement politique.
Un rapport du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) explique bien le phénomène : « Comme tout autre crime, l’exploitation illégale organisée ne peut être combattue par de simples dispositifs commerciaux volontaires ou d’autres procédés de génération de revenus, ni être empêchée par des actions répressives épisodiques. Elle nécessite au contraire tout un éventail d’incitations, une diminution de sa rentabilité et une augmentation du risque. C’est seulement lorsque le rapport profit-risque changera radicalement et que les autres formes de revenus et incitations commerciales seront en place que nous pourrons espérer une baisse de l’exploitation illégale et de la déforestation. »