Non, la France n'est pas «malade» de la dépense publique

La France est-elle « malade de la dépense publique » ? Ce “marronnier” semble avoir été repris à son compte par le gouvernement qui, ce 6 juillet, a lancé des « états généraux de la dépense publique ». Une initiative qui vise clairement, dans la foulée du discours de politique générale du premier ministre Édouard Philippe, à abaisser cette dépense publique de trois points de PIB durant le quinquennat.

Dans « l’état d’urgence budgétaire » qui a été déclaré par le ministre de l’action et des comptes publics Gérald Darmanin après la publication, jeudi 29 juin, de l’audit de la Cour des comptes, réduire la dépense publique a été élevé au rang de cause nationale, notamment pour trancher avec la stratégie du gouvernement Ayrault en 2012-2014, qui s’était appuyé sur la hausse des impôts pour assurer la consolidation budgétaire. Cette ligne a été confirmée par ce même Gérald Darmanin lors de l'inauguration de ces états généraux, où il a confirmé l'objectif de gel en volume des dépenses publiques pour 2018. 

Toute cette pensée est fondée sur une donnée et un a priori. L’a priori est celui selon lequel la baisse de la dépense publique est une bonne chose pour l’économie, d’après le vieux principe de l’économie classique qui veut que la dépense publique obère la dépense privée et bloque les initiatives de la sphère privée. Selon cette idée, le public crée moins de richesse que le privé. Réduire la part du secteur public permet donc de renforcer la croissance, notamment par des baisses d'impôts. Là aussi, Gérald Darmanin a confirmé cette idée le 6 juillet en voyant dans la baisse de la dépense publique un préalable à des baisses d'impôts. « Sans rétablissement des comptes publics, pas de baisses d'impôts possibles », a-t-il proclamé.

La petite vidéo distribuée par Bercy en marge des états généraux est, du reste, entièrement centrée sur cette obsession de la dépense publique. Cette idée est un des piliers de la « révolution néolibérale » des années 1980. Elle a été gravée dans le marbre théorique par plusieurs économistes, notamment par Alberto Alesina, de l’université Bocconi de Milan, qui a prétendu dans ses travaux que la baisse de la dépense publique dynamisait l’économie et la croissance. L’influence de cette pensée a été si forte qu’une de ces études a été explicitement citée en avril 2010 par l’Eurogroupe pour justifier la politique ayant aggravé la crise de la dette européenne.

Un temps passée de mode, cette pensée revient en force et un des collaborateurs d’Alberto Alesina, Francesco Giavazzi, a participé à la rédaction de la note du Conseil d’analyse économique (CAE) sur la baisse de la dépense publique, publiée le 6 juillet, où les travaux d’Alberto Alesina sont à nouveau cités. Certes, l’hypothèse d’un effet négatif de cette réduction des finances publiques sur la croissance est envisagée, mais cette concession est rapidement écartée, soit comme « temporaire » (mais limitée tout de même à cinq longues années), soit comme largement compensée par les effets d’anticipation, réminiscence de la théorie des « anticipations rationnelles » du libéral Robert Lucas, prix Nobel d’économie 1995, et de la « neutralité » ricardienne. Toutes ces hypothèses sont cependant des positions contestables et, très souvent, contestées. Les travaux d’Alberto Alesina avaient ainsi été longuement déconstruits par l’économiste britannique Mark Blyth dans son ouvrage de 2013, Austerity: The History of a Dangerous Idea, paru aux presses universitaires d’Oxford et qui attend toujours sa traduction française. Mais le débat suffit à prouver que la position de l’urgence et de l’exigence de la réduction de la dépense publique pour elle-même demeure contestable.

Mais cette doctrine s’appuie aussi, concernant la France, sur une donnée, un chiffre répété comme un mantra : celui des « 57 % du PIB de dépenses publiques », qui serait un « record mondial » et mènerait, comme l’a assuré le premier ministre dans son discours devant l’Assemblée nationale, la France dans le mur. Le « courage » de « faire face au réel » exigerait donc de faire baisser ce ratio. Mais est-ce aussi simple ? En réalité, ce chiffre apparaît comme un raccourci commode. Certes, les données d’Eurostat sont a priori sans ambiguïtés : les dépenses publiques représentaient en 2016 56,2 % du PIB, contre 47,7 % dans la zone euro et 44,3 % en Allemagne. C’est en effet le taux le plus important de l’Union européenne devant la Finlande (56,1 %). 

En dix ans, les dépenses publiques ont progressé de 3,7 points de PIB en France, contre 1,6 point en zone euro. Elles ont reculé de 0,4 point de PIB en Allemagne. Cependant, contrairement à ce qu’a prétendu le premier ministre, la France n’est pas le « seul pays européen à ne pas avoir baissé ses dépenses publiques ». D'abord, parce que ce ratio a reculé depuis 2012. De plus, sur dix ans, l’évolution française est dépassée par de nombreux pays en points de PIB : + 4,9 points pour la Belgique, + 3,9 points pour le Danemark et la Grèce, + 6,8 points pour l’Estonie (par ailleurs modèle du premier ministre sur la numérisation de l’administration) et + 7,7 points pour la Finlande…

Il est évidemment impossible de nier, pour autant, que la dépense publique est très importante en France au regard des autres pays européens. Mais avant d’en explorer les causes, il convient de s’interroger sur le lien entre cette dépense publique et la croissance. L’argument des partisans de l’austérité est souvent de dire que ce haut niveau de dépense publique n’assure pas à la France un haut niveau de croissance. Certes, mais notons que le lien entre dépense publique et croissance est très problématique. Comme le signale l’étude du CAE elle-même, « la théorie économique ne donne pas d’indication claire sur le “bon” niveau de dépenses publiques ».

Dès lors, s’alarmer uniquement de ce ratio et en faire le centre de la politique économique semble peu raisonnable. Sur dix ans, la France a ainsi connu une croissance de son PIB réel de 7,81 %, supérieure à celle de la zone euro, qui est de 6,35 %. Il est donc faux de dire que les dépenses publiques élevées obèrent la croissance par essence. On constate que des pays avec un ratio de dépenses publiques stable ont eu une croissance forte sur la période (Allemagne), tandis que d’autres ont eu une croissance nulle (Portugal). Et la Finlande, avec une forte hausse de ce ratio et des dépenses publiques comparables à la France en 2016, n’affiche sur dix ans d’une croissance de 1,5 %. Aucune conclusion ne semble donc possible sur ce lien avec la croissance, si l’on prend un peu de recul.