Portugal: comment le FMI s’est «planté» sur le dossier du secteur financier

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16 milliards d'euros : c'est la toute nouvelle facture supplémentaire de l'interminable crise bancaire portugaise, incluant la recapitalisation de la banque publique CGD. Publiée récemment, une analyse critique indépendante explique pourquoi le FMI a échoué dans le volet financier de son intervention.

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Les conditions imposées par les institutions européennes, BCE et Commission de Bruxelles, à la recapitalisation de la Caixa Geral de Depositos (CGD), la banque publique qui détient plus de 20 % du marché portugais, sont une humiliation pour la « geringonça » (le machin), gouvernement « des gauches » qui règne à Lisbonne. Mais elles signalent une avancée louable par rapport à la manière dont les « institutions », autrefois connues comme la « troïka » (Commission-FMI-BCE), avaient traité, sans la vigueur ni la lucidité nécessaires, cette dimension cruciale de la crise portugaise, ainsi que l’analysent les rapports de l’Office indépendant d’évaluation (IEO) du Fonds monétaire international, rendus publics pendant l’été.

Avant que la Commission européenne ne donne le feu vert à une injection de fonds propres qui pourrait atteindre 4,6 milliards d’euros, alourdissant encore la facture déjà considérable des débâcles bancaires successives (BPP, BPN, BCP, BES, Banif), la BCE, désormais en charge de la surveillance des principales banques de la zone euro, avait rejeté la nouvelle structure de direction proposée par le ministère des finances et la Banque du Portugal. Encore mieux, elle avait écarté neuf des nouveaux administrateurs (dont Carlos Tavares, patron de PSA) « nominés » par Lisbonne, en contradiction avec une loi… portugaise sur le cumul de mandats. Et, pour faire bonne mesure, Francfort a exigé que trois futurs cadres dirigeants de l’institution financière d’État partent compléter leur formation à l’Insead de Fontainebleau !

Au regard du passé, la défiance des cercles européens vis-à-vis des éminences de la finance portugaise, banquiers comme régulateurs, est plus que justifiée, alors même que la présence à la vice-présidence de la BCE de Vitor Constancio, gouverneur de la BdP quand ce vent mauvais se fut levé, demeure une scandaleuse incongruité. Un des tout premiers avocats de l’union bancaire, l’économiste Nicolas Véron (PIIE et Bruegel), veut voir dans le traitement du dossier CGD la preuve que le nouveau cadre européen de surveillance des systèmes bancaires nationaux, imposé par la crise financière globale à des gouvernements européens généralement réticents, commence à montrer son efficacité.

Dans le rapport qu’il a rédigé pour l’IEO sur les aspects financiers de l’intervention du FMI dans les pays dits « périphériques » de la zone euro (Grèce, Irlande, Portugal et Espagne), Nicolas Véron juge sévèrement qu’au Portugal « l’occasion de nettoyer le secteur financier a été perdue ». Et que le pays, comme le cas CGD vient encore de le prouver après ceux du BES et du Banif, en paye toujours le prix. Selon lui, « le FMI n’a pas traité de manière suffisante des faiblesses cruciales du système bancaire portugais, et celui-ci n’a pas été restructuré de façon adéquate. Si les équipes avaient insisté d’emblée pour un examen indépendant des bilans de toutes les grandes banques portugaises, et avaient davantage mis l’accent sur les aspects bancaires dans l’exécution du programme, les défaillances ultérieures du BES et du BANIF auraient pu être mieux gérées et peut-être même évitées ». « Sans doute plus important encore, une plus grande attention aux problèmes bancaires aurait pu éviter au Portugal de souffrir d’une croissance déprimée qui résulte de la fragilité persistante de son secteur financier. »

Comment expliquer cette défaillance ? La question est simple mais la réponse, multiple. En premier lieu, le rapport d’ensemble de l’IEO sur l’intervention du FMI au Portugal, que Nicolas Véron approfondit dans le seul domaine financier, apporte un éclairage essentiel sur les années qui ont conduit au choc de 2011. D’abord en soulignant le rôle clé joué par les banques portugaises dans la fuite en avant qui placera le pays en situation de profonde vulnérabilité après l’éclatement de la crise financière globale en 2007-2008.

En résumé, les banques portugaises ont été les intermédiaires complaisants d’une envolée de l’endettement, essentiellement privé dans une première phase, avant que le secteur public n'entre dans la danse, ce qu'a permis le phénomène de convergence des taux d’intérêt (vers le bas) déclenché par la préparation puis la mise en service de l’euro. Facteur aggravant, cette expansion incontrôlée du crédit, malsaine en elle-même, a été empirée par le recours à des financements bancaires de gros sur les marchés extérieurs (auprès des banques allemandes notamment), à défaut d’une mobilisation de l’épargne domestique suffisante. Ce processus, que le FMI lui-même avait d’ailleurs anticipé de longue date (le « jeu de la convergence » de Morris Goldstein), est très bien documenté. Mais il ne faut jamais hésiter à y revenir (les différents graphiques ci-dessous sont éloquents) pour souligner la légèreté (le mot est faible) des institutions nationales et européennes, tout spécialement la Banque du Portugal et la Banque centrale européenne, face à ce phénomène.

La BCE et la BdP n'ont rien vu, rien dit, rien fait © IEO La BCE et la BdP n'ont rien vu, rien dit, rien fait © IEO
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Depuis les lendemains de la crise financière asiatique, où son intervention avait pourtant été globalement très positive, le FMI a pris la très bonne habitude de faire analyser son travail par des experts indépendants, une tâche confiée à un département autonome, le IEO. Si les rapports eux-mêmes peuvent être critiqués, les leçons qui sont tirées ne pas sembler toujours évidentes, la démarche, trop rare parmi les institutions internationales (ou nationales), doit néanmoins être saluée.