Tirage au sort: la décevante expérience islandaise

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En Islande, le tirage au sort a été utilisé pour répondre à une grave crise politique, en nourrissant la réécriture de la Constitution. Mythifié, le dispositif n’a abouti qu’à des résultats modestes. Il témoignait surtout d’une volonté de dépolitisation qui a été déjouée, et qui pourrait se reproduire en France.

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L’expérience islandaise est une des inspirations souvent citées de la Convention citoyenne tirée au sort mise en place par le gouvernement sur la question climatique. Dans la foulée de la crise qui l’a frappée en 2008, l’Islande a en effet lancé un processus constitutionnel qui s’est en partie appuyé sur une assemblée tirée au sort.

En dépit (ou en raison) de son échec final, l’étude de ce processus est intéressante à plus d’un titre. Elle renseigne sur les raisons de l’attraction du tirage au sort et sur ses ambiguïtés potentielles. Elle nous rappelle notamment que, chassée par la porte, la lutte politique – censée être éclipsée par le dispositif – revient souvent par la fenêtre. Alors que le tirage au sort devait compenser la perte de légitimité de la classe politique, celle-ci s’est déchirée sur la nouvelle Constitution (et l’a finalement bloquée) dès lors que des dispositions heurtaient certains principes et intérêts jusque-là protégés.

Révolution des casseroles en Islande en janvier 2009. © Reuters Révolution des casseroles en Islande en janvier 2009. © Reuters

Avant toute chose, il faut cependant rappeler les circonstances de l’épisode islandais et démythifier le rôle qu’y joua le tirage au sort. Alors qu’on se représente le projet de nouvelle Constitution comme le produit de citoyens ordinaires, rédigée au cours d’une délibération démocratique exemplaire, il s’avère que ceux qui ont été tirés au sort n’ont siégé qu’une journée et n’ont fait qu’inspirer des constituants aux propriétés sociales beaucoup plus élitistes, élus par une fraction étroite des citoyens. Leur texte final fut cependant jugé si dérangeant par une partie de la classe politique qu’il attend toujours dans les limbes des débats parlementaires.

Le point de départ de l’expérience islandaise est la « révolution des casseroles », survenue en 2008, à l’occasion de la grande crise financière et économique qui a emporté les économies occidentales jusqu’à aujourd’hui encore. Dans les années 1990 et 2000, l’Islande a en effet abandonné progressivement son modèle économique fondé sur la pêche, pour profiter de la financiarisation de l’économie mondiale. Les petites banques islandaises sont ainsi devenues des acteurs majeurs des flux de capitaux mondiaux.

Le principe était simple : les banques islandaises attiraient les clients en proposant des rémunérations attractives grâce aux taux élevés dans la petite île. Pour faire face à leurs obligations, les banques se finançaient à taux bas sur le marché interbancaire en dollars. L’Islande est devenue le centre du « carry trade », cette opération où l’on joue des différences de taux pour réaliser des profits importants. Mais la masse de capitaux qu’elles géraient est devenue monstrueuse. À la fin des années 1990, le bilan cumulé des banques du pays représentait 30 fois le PIB islandais. En 2007, il s’élevait à 263 fois la richesse créée en un an par l’économie nordique.

Aux origines de la « révolution des casseroles »

Toute la classe politique islandaise a soutenu cette évolution qui a conduit à un formidable enrichissement du pays, même si les inégalités se sont creusées. Le président de la Banque centrale islandaise en 2008, David Oddsson, était aussi l’ancien premier ministre qui avait organisé la transformation de l’économie islandaise dans les années 1990-2000. Le Parti de l’indépendance, force conservatrice dominant le paysage politique depuis la séparation avec le Danemark en 1944, a été le fer de lance de cette évolution.

En 2006, la machine financière a cependant commencé à se gripper, alors que la Fed (la Banque centrale américaine) relevait ses taux et que les marchés se montraient plus regardants. Le caractère démesuré du secteur financier islandais commençait à inquiéter, même si les banques du pays bénéficiaient toujours du soutien de la banque centrale. Lorsque Lehman Brothers a fait faillite le 15 septembre 2008, le marché interbancaire s’est carrément fermé aux banques les plus risquées et le système financier islandais s’est effondré en quelques semaines.

Les dettes des trois grandes banques islandaises, Kaupthing, Glitnir et Landsbanki, s’élevaient alors à 50 milliards de dollars, soit près de six fois le PIB islandais. Le gouvernement décida d’abandonner les dettes extérieures de ces banques et donc de ne pas rembourser les clients étrangers, laissant des milliers d’Européens privés de leur épargne. Malgré tout, la nationalisation des banques a fait bondir la dette du pays de 20 points de PIB, tandis que la distribution de crédits s’est arrêtée brusquement. La crise s’est alors abattue sur le pays : triplement du chômage, multiplication des faillites, envol de l’inflation, recul du PIB…

Face à cette situation, une grande partie de la population s’est sentie trahie par la classe politique traditionnelle. En octobre 2008, des manifestants ont commencé à se regrouper chaque samedi devant le Parlement à Reykjavík pour demander la démission du gouvernement. Jusqu’à 2 % de la population se sont retrouvés dans les rues les samedis, faisant un concert de casseroles pour appeler à de nouvelles élections. Finalement, alors que la situation menaçait de dégénérer en émeutes, le premier ministre Geird Haarde a démissionné le 23 janvier 2009 et convoqué de nouvelles élections.

C’est donc la « société civile » qui a fait chuter la vieille classe politique – et c’est elle qui va lui inspirer une procédure démocratique inédite. La gauche accède en effet au pouvoir à la suite des élections d’avril 2009, en étant redevable au mouvement populaire et avec l’impératif d’incarner un renouveau. « Les Islandais se sont sentis trahis par des élites incapables de les protéger, d’où la volonté de recréer un climat de confiance », rappelle Lionel Cordier, chercheur en science politique à l’université Lumière-Lyon II et à l’université d’Islande (voir notre entretien vidéo avec lui en 2017).

En 2010, la nouvelle première ministre sociale-démocrate Johanna Sigurdardottir lance ainsi un processus constituant, symbolique dans la mesure où la Constitution islandaise est héritée de celle accordée par le colonisateur danois et copiée sur celle du Danemark. Contesté depuis 1944, le texte est définitivement devenu, avec la crise, le symbole de « l’ancien système », celui de la domination du Parti de l’indépendance.

Le tirage au sort, remède ambigu pour classe politique délégitimée

Une loi est donc votée, qui prévoit un dispositif en deux temps. Un « Forum national » de 950 personnes tirées au sort doit d’abord dégager des propositions et orientations, qu’une « Assemblée constituante » élue de 25 personnes « apolitiques » doit ensuite s’approprier pour rédiger un nouveau texte constitutionnel.

L’importance respective de ces deux instances est cependant inégale. Le texte ne prévoit que quelques lignes à propos du forum national, l’essentiel étant consacré à l’assemblée élue. Au reste, le Forum national ne s’est tenu que l’espace d’une journée, n’ayant que le temps de dresser un inventaire de recommandations à destination de la Constituante.

Le Forum national réuni en Islande, après tirage au sort. Le Forum national réuni en Islande, après tirage au sort.

« Le dispositif était agrégatif plutôt que délibératif », décrypte le politiste Lionel Cordier, qui souligne « une absence de pensée aboutie sur le tirage au sort », comme en témoigne également l’absence de prise en compte des inégalités socio-économiques dans la constitution du panel de citoyens. Celles-ci le sont davantage dans le cas de la Convention réunie en France, laquelle aura également plus de temps pour procéder à des auditions et débattre. Cela dit, le parallèle entre les deux pays n’est pas impossible à faire sur un autre plan.

Si la France n’a pas connu une crise de l’ampleur de celle vécue en Islande, le mouvement des « gilets jaunes » tout comme auparavant l’élection présidentielle de 2017 ont témoigné d’un rejet certain de la classe politique traditionnelle. Comme le suggère le professeur en science politique Laurent Jeanpierre (voir notre entretien vidéo), le pouvoir a usé d’une double méthode pour juguler la contestation sociale : la répression, mais aussi l’ouverture d’un front délibératif (le fameux « grand débat »).

Au lieu d’impliquer les citoyens dans une refonte ouverte de l’ordre social, cette technique de pouvoir visait à diviser ses opposants et à faire descendre la température politique. On peut penser que la convocation d’une Convention s’inscrit dans cette même tactique. Lionel Cordier souligne justement que « le tirage au sort n’est pas, par nature, incompatible avec le néolibéralisme. Il peut traduire une volonté d’unanimisme, de refus des conflits ».

Selon le spécialiste du cas islandais, c’est même ce qui a fait le succès du Forum national tiré au sort, l’épisode ayant été perçu dans ce pays comme un moment positif de communion nationale. Une appréciation tout à fait conforme à la vision du monde partagée par les promoteurs initiaux de cette technique dans l’espace islandais. Loin d’être une revendication portée par la gauche historique, le tirage au sort a surtout été porté par des associations de la « société civile », dont la plus importante fut certainement La Fourmilière.

Réunissant des personnalités appartenant à des catégories élevées de la hiérarchie sociale (professeurs d’université, entrepreneurs, auxquels ont pu se rallier des militants environnementalistes), La Fourmilière proposait une alternative néo-managériale à la classe politique ayant failli. Dans leur perspective, une assemblée tirée au sort devait aider à savoir ce que la population souhaitait comme destin, en évitant tout conflit.

D’où la constitution d’une « assemblée » de citoyens en novembre 2009, constituée de 1 200 personnes tirées au sort et de 300 représentants des institutions, des associations et des entrepreneurs. Une sorte d’assemblée test, qui a inspiré les responsables politiques pour le processus constituant.

Le retour du « vieux monde »… qui n’était jamais parti

On l’a dit, la réunion du Forum national n’a duré qu’une seule journée, le 7 novembre 2010. Elle a débouché sur une liste à la Prévert de recommandations de 700 pages autour de huit grands thèmes. Cette feuille de route assez large a été suivie le 27 novembre par une élection des 25 membres d’une Assemblée constituante. La participation à cette élection a été très faible (36 %, contre 86 % pour l’élection du Parlement en 2009).

Immédiatement, trois élus du Parti de l’indépendance contestent la légalité de cette institution devant la Cour suprême, et l’élection est annulée en janvier 2011. Une nouvelle procédure est mise en place pour que le Parlement « réélise » les membres élus de la Constituante, laquelle devient une simple commission chargée de rédiger un texte constitutionnel. Dès lors, le bel unanimisme qui entourait le système de tirage au sort disparaît rapidement : le processus se repolitise immédiatement et l’Assemblée constituante devient le représentant d’une petite partie de l’opinion, puis de la majorité de gauche au Parlement. Et ce n’est pas l’unanimité de l’adoption du nouveau texte constitutionnel le 29 juillet 2011 par cette Assemblée qui va effacer cette évolution.

Le projet de Constitution prévoit plusieurs nouveautés : la possibilité d’un référendum d’initiative citoyenne, la séparation de l’Église et de l’État, un système électoral plus représentatif ou encore la nationalisation de la propriété des ressources naturelles. Ces deux dernières prévisions agacent beaucoup la droite islandaise et renforcent la polarisation politique autour du texte. La droite fait tout pour repousser l’adoption du texte, tandis qu’une grande partie de la gauche sociale-démocrate n’est guère enthousiaste.

Le problème est que le processus devant amener au changement de Constitution est des plus flous. Le texte voté par l’Assemblée nationale ne peut devenir une nouvelle Constitution qu’en suivant le très long et complexe processus de révision « normal », qui inclut le vote par l’actuel Parlement, une dissolution et le vote par un nouveau Parlement. Les élus se montrent peu empressés à suivre cette voie, d’autant plus qu’ils n’y sont nullement contraints.

On touche ici à une limite fondamentale du tirage au sort comme simple enrichissement (ornement ?) d’un système resté représentatif dans son essence, c’est-à-dire fondé sur le primat des élus pour légiférer. S’agissant de la Convention française, les engagements oraux de l’exécutif n’ont guère de valeur. À ce stade, le document écrit le plus contraignant, politiquement plus que juridiquement, est la lettre de mission signée par le premier ministre.

Il s’y engage à ce que le gouvernement « réponde publiquement aux propositions émanant de la Convention citoyenne », avec « un calendrier prévisionnel de mise en œuvre ». Mais le flou reste grand sur la nature de cette réponse, ou toute proportion minimale de propositions mises en œuvre. Et même si la Convention aura le loisir de désigner des mesures qu’elle souhaite « soumettre à référendum », elle se heurtera nécessairement au filtre de l’exécutif et/ou du Parlement.

Dans le cas islandais, le texte constitutionnel influencé par les citoyens tirés au sort a été lentement enterré. La droite a joué la flibusterie parlementaire pour éviter que le référendum consultatif sur le texte se tienne en même temps que les élections présidentielles du 30 juin 2012. Le vote, qui portait non seulement sur le texte mais aussi sur cinq questions précises, a eu lieu en octobre 2012. La participation a encore été faible (48,7 %, contre 70 % pour l’élection présidentielle).

Les Islandais ont alors largement validé ce qui leur était proposé. En l’absence de force juridique contraignante, la droite a continué à ignorer et à bloquer le texte au Parlement, jusqu’aux élections législatives d’avril 2013, qu’elle a remportées. Des forces alternatives se sont distinguées en affirmant leur soutien au texte. Dans son ascension progressive, le Parti pirate (14,5 % aux élections de 2016 et 9,2 % à celles de 2017) en a ainsi fait un des points centraux de son programme.

La gauche historique est quant à elle restée prudente, sacrifiant la Constitution issue du processus citoyen aux jeux de coalition. Le Mouvement des verts et de gauche, actuellement au pouvoir avec le Parti de l’indépendance, n’évoque plus guère ce texte à cause de cette alliance baroque. Quoique souvent cité comme exemple positif d’un recours au tirage au sort, l’épisode islandais est donc typique d’une situation où le jeu politique conventionnel a pris le dessus sur un dispositif original de réécriture de la loi fondamentale.

La seule façon d’éviter une telle issue aurait résidé dans la force du droit, si le résultat du référendum avait été contraignant et la procédure de traitement du texte claire. Dans le cas français, les tactiques précédentes du gouvernement et l’absence d’obligation stricte pesant sur l’exécutif se conjuguent pour laisser possible le scénario d’un enterrement des travaux de la Convention, si ceux-ci se révèlent dérangeants. La seule garantie d’y échapper résiderait dans des mobilisations et contestations en parallèle de la Convention, augmentant le coût politique pour le pouvoir d’en ignorer les propositions. Retour à la case « conflictualité ».

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