Référendum: la promesse contrainte de la démocratie directe

Loi criminalisant l’écocide, modification de la Constitution pour préserver la biodiversité et agir sur le dérèglement climatique: la Convention climat propose deux référendums. Mais elle veut surtout s’en remettre au gouvernement et aux élu·e·s.

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C’était la promesse radicale de départ, la concession « disruptive » d’un pouvoir étrillé par le mouvement des « gilets jaunes » : des propositions formulées par la Convention citoyenne pour le climat pourraient être soumises à référendum. Quand il annonce la création de cette instance inédite, en avril 2019, Emmanuel Macron ouvre la porte à l’exercice de la démocratie directe. Il s’engage à soumettre les propositions qui sortiront de leurs travaux « sans filtre soit au vote du Parlement, soit à référendum, soit à application réglementaire directe ».

En janvier dernier, face aux 150 tiré·e·s au sort, il a confirmé la possibilité d’un référendum. Dans sa lettre de mission du 2 juillet 2019, Édouard Philippe allait dans le même sens : la Convention « pourra désigner, parmi les mesures législatives, celles dont elle jugera opportun qu’elles soient soumises à referendum ». En septembre, sur Mediapart, Cyril Dion, l’un des garants du dispositif, expliquait que la garantie de l’utilité de la Convention « est le rapport de force qu’[elle] va être capable d’engager ».

Consulter directement le peuple, c’est en principe une façon d’éviter le Parlement et ce qui s’y produit si souvent sur l’écologie : la mise en pièces des réformes systémiques nécessaires pour protéger le climat et la biodiversité, broyées par le conservatisme idéologique et l’influence des lobbys.

Résultat du vote sur la soumission à référendum de la criminalisation de l'écocide, le 21 juin 2020.

Neuf mois plus tard, le sujet s’est étiolé, discuté en bout de processus lors des deux sessions finales de délibération – sur sept en tout. Avant les discussions de ce week-end, il avait déjà fait l’objet d’échanges lors de la sixième session de travail, en mars, en pleine montée de l’épidémie de Covid.

Dimanche 21 juin, lors du vote par la Convention des sujets devant être soumis à un référendum, plusieurs citoyen·ne·s ont pris la parole pour mettre en doute l’utilité d’une telle consultation : les électrices et électeurs ne bénéficieront pas de la même formation qu’eux et seraient donc potentiellement moins prêt·e·s à accepter des contraintes. Plusieurs interventions ont pointé l’importance du rôle des élu·e·s : « Je dis au gouvernement : prenez vos responsabilités », a-t-on entendu au sujet de la rénovation énergétique des bâtiments.

Sur les dix familles thématiques sélectionnées pour un éventuel référendum (régulation de la publicité, rénovation des bâtiments, utilisation de la voiture individuelle…), une seule a été finalement choisie : la criminalisation de l’écocide. Dans le détail, un texte législatif de ce type pourrait intégrer le devoir de vigilance et le délit d’imprudence, défini par rapport au franchissement des limites planétaires que des scientifiques avaient tenté de définir en 2009 : dérèglement climatique, réduction de la couche d’ozone, acidification de l’océan, perte en biodiversité, pollutions chimiques…). En 2019, l’Assemblée nationale et le Sénat ont refusé des propositions de loi sur la reconnaissance de l’écocide. Le gouvernement, par la voix de Nicole Belloubet, n’avait pas soutenu le texte.

Pour les citoyen·ne·s de la Convention sur le climat, la criminalisation de l’écocide porte une valeur symbolique qui pourrait être propice à un vote référendaire. C’est la seule proposition thématique, en dehors de la réforme de la Constitution, qui a en définitive été retenue par les tiré·e·s au sort. Cela a donné lieu à un bref incident : car cette proposition a d’abord été rejetée. Mais des personnes ont protesté contre le fait qu’elles n’avaient pas pu s’exprimer en faveur de cette idée. Cyril Dion, l’un des garants de la Convention, a alors demandé qu’un nouveau vote ait lieu. La proposition a alors été adoptée par une majorité de 63,4 %.

« Ce n’est pas du tout symbolique, c’est opérationnel »

La veille, les 150 avaient voté en faveur d’un referendum sur la modification du préambule de la Constitution et de son article un (85 % de voix favorables). Au paragraphe proclamant l’attachement du peuple français aux « droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale » définis par la déclaration de 1789, la Constitution de 1946 et la Charte de l’environnement de 2004, pourrait être ajoutée la phrase : « La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l’environnement, patrimoine commun de l’humanité. » Et l’article un, quant à lui, serait complété par la formule suivante : « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique. »

Pour Laurence Tubiana, coprésidente du comité de gouvernance, « l’article un de la Constitution ainsi complété donnerait un caractère obligatoire à la protection du climat. Cela change beaucoup de choses. Cela met l’environnement au même plan que la liberté d’entreprise, et la liberté tout court. Cela ancre la capacité de plein d’acteurs à s’opposer à des grands projets par exemple. Ce n’est pas du tout symbolique, c’est opérationnel ». Le recours déposé par Notre affaire à tous et plusieurs ONG contre l’État français pour inaction sur le climat deviendrait incontournable.

L’inscription de la protection de l’environnement dans la Constitution était attendue dans le projet de réforme constitutionnelle plusieurs fois annoncé par l’exécutif et finalement abandonné. Auditionné par la Convention en novembre, Nicolas Hulot a incité les citoyen·ne·s à s’emparer de cette idée.

Dimanche 21 juin, dans Le Journal du dimanche, la ministre de l’écologie Élisabeth Borne s’est dite favorable, « à titre personnel », à un référendum : « Des questions multiples permettraient de faire partager les travaux de [la Convention] avec tous les Français. »

La Constitution de la Ve République encadre strictement la possibilité de consulter directement le peuple. Le chef de l’État peut soumettre un projet de loi à référendum, sur proposition du gouvernement ou du Congrès, s’il porte sur l’organisation des pouvoirs publics, un traité international ou la politique économique, sociale ou environnementale. C’est le référendum dit « législatif », qui pourrait donc être choisi, en théorie, au sujet de l’écocide.

Pour réviser la Constitution, le président de la République peut proposer un texte à référendum, s’il a été voté par les deux assemblées. C’est le référendum « constituant ». Ces deux procédures pourraient donc en théorie être mobilisées pour appliquer le souhait des 150 tiré·e·s au sort. Et dans ces deux cas, ce ne sont pas les membres de la Convention qui prennent la décision finale. C’est le président de la république qui tranche, après passage devant les deux assemblées conjointes dans le cas d’une révision constitutionnelle.

Depuis 2008, un référendum d’initiative partagée peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des parlementaires soutenus par un dixième des électeurs inscrits. C’est ce qu’ont tenté d’obtenir des opposant·e·s à la privatisation d’Aéroports de Paris. Mais la jauge des 4,7 millions de votant·e·s est très difficile à atteindre. D’où la revendication d’un référendum d’initiative citoyenne (RIC) par des collectifs de gilets jaunes lors de l’éclosion du mouvement, à l’automne 2018.

Pourquoi l’enjeu du référendum a-t-il été éclipsé durant la Convention pour le climat ? Les 150 citoyen·ne·s ont été complètement absorbé·e·s par le travail sur les thématiques. Un labeur titanesque qui leur a demandé de se former à toute vitesse sur des sujets complexes : les mécanismes des dérèglements climatiques, les usages des transports, l’économie agro-alimentaire, les blocages à la rénovation thermique des bâtiments… Le dispositif adopté, autour de consultations d’expert·e·s, de sessions en petits groupes, encadré par toute une technologie de la démocratie participative (comité de gouvernance, garants, synthèse des propositions par un prestataire, comité « légistique » sur les formes juridiques de transcription des propositions…) a pris beaucoup de place dans les agendas des citoyen·ne·s. Et sans doute aussi dans leurs esprits.

Toute cette architecture délibérative est à la fois fascinante d’intelligence et d’innovation, mais aussi créatrice de distance vis-à-vis du reste de la société, de ses colères et de sa défiance envers les institutions. Aussi démocratique, transparente et horizontale qu’elle ait pu être, la Convention n’est pas une communauté politique réunie par une lutte ou un objectif commun (empêcher la fermeture d’une usine, la construction d’un aéroport, demander le mariage pour tou·te·s ou le désarmement de la police).

C’est le contraire d’une assemblée générale d’entrée en grève ou de fin de manifestation. La confrontation au pouvoir disparaît, au profit d’un bon sens informé et de la volonté de conduire le gouvernement sur la bonne voie des réformes. Dans ce contexte, il est logique que l’option référendaire, avec ce qu’elle représente en termes de prise de pouvoir sur les institutions représentatives, soit passée au second plan.

Pourtant, le référendum est au cœur de renouveaux démocratiques. Dans son livre La Question du référendum (Presses de Sciences-Po), la chercheuse Laurence Morel décrit une augmentation des consultations référendaires en Europe depuis 2016 : Brexit, indépendance de la Catalogne, forages dans l’Adriatique, légalisation de l’avortement en Irlande, loi sur les services secrets aux Pays-Bas, mariage pour tou·te·s et justice anticorruption en Roumanie… : « Elle est la manifestation d’un désir référendaire qui s’est emparé de nos sociétés et qui s’inscrit dans une aspiration plus générale à un exercice direct de la citoyenneté dans des démocraties représentatives jugées trop éloignées du peuple. »

Pour Laurence Tubiana, « c’est probablement très intéressant d’avoir un certain nombre de questions soumises à référendum, mais le gouvernement et le Parlement doivent aussi prendre leurs responsabilités. Les 150 propositions de la Convention ont une dimension monumentale. Il ne faut pas qu’elles soient découpées et qu’il ne reste plus que quelques mesures. Chacun doit prendre ses responsabilités. »

Jade Lindgaard

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