Durant la dernière semaine du mois de mai, un groupe de députés européen a eu droit à un voyage touristique de la région parisienne bien particulier. Au programme de cette excursion organisée par le ministre français de l’intérieur Bernard Cazeneuve : rencontre avec les responsables du renseignement et visite des meilleurs services spéciaux français avec, en point d’orgue, une démonstration des hommes du RAID.
Les heureux élus n’ont pas été choisis au hasard. Dans ses invitations, le ministère de l’intérieur a soigneusement sélectionné les « shadow rapporteurs », les responsables d’un dossier au sein des groupes politiques, de la commission LIBE (Libertés civiles, justice et affaire intérieure) du parlement européen qui planchaient alors sur le projet de nouvelle « directive de lutte contre le terrorisme » dont la version finale a été adoptée lundi 4 juillet dans la soirée.
Depuis la présentation du projet initial le 2 décembre 2015 par la commission, la France mène une intense campagne de lobbying pour l’adoption de cette directive censée, à terme, remplacer celle adoptée en juin 2002 et servant de cadre au dispositif réglementaire européen en matière de lutte contre le terrorisme. Ce texte, qui n’en est encore qu’au début de son élaboration, aura à terme une importance capitale. Son adoption est de plus imposée par le vote, en septembre 2014, d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies demandant aux États membres de prendre toute une série de mesures pour faire face aux nouvelles formes de terrorisme.
À l’origine, cette réforme avait donc pour but d’uniformiser les législations nationales en les adaptant aux évolutions du terrorisme international. La résolution du conseil de sécurité de l’Onu demandait notamment aux États de lutter contre « le phénomène des combattants terroristes étrangers » en s’attaquant aux voyages de ces derniers, au financement de leurs opérations ou encore à l’embrigadement des combattants étrangers. Ces obligations ont déjà été intégrées au niveau européen par un vote du Conseil de l’Europe qui, au mois de mai 2015, a adopté un protocole additionnel modifiant sa convention sur la prévention du terrorisme.
Sur ces bases, la commission européenne avait présenté, au mois de décembre dernier, un projet de directive reprenant les demandes de l’Onu et du Conseil de l’Europe. Ce texte définissait les infractions terroristes, liées à un groupe terroriste ou à un acte terroriste. Il introduit ainsi plusieurs nouvelles infractions comme la « provocation publique à commettre une infraction terroriste », le « recrutement pour le terrorisme », l’entraînement, le financement ou encore le fait de « se rendre à l’étranger à des fins de terrorisme ». Le projet comporte également un large volet relatif à la prise en charge de l’indemnisation des victimes du terrorisme. Les États membres seraient par exemple contraints de mettre gratuitement à leur disposition des structures de conseil d’aide et de soutien administratifs et psychologiques.
Mais cette version initiale a ensuite été trop fortement durcie à la demande expresse de la France. Selon plusieurs témoignages, le ministère de l’intérieur a été particulièrement actif pour que soient introduites dans le projet de directive de nouvelles infractions concernant plus particulièrement internet. Au mois de janvier, les États membres ont par exemple transmis au Conseil de l’Union européenne leurs propositions, transmises ensuite aux délégations de la commission LIBE. Ce document (voir ci-dessous) montre que Paris est à l’origine de plusieurs propositions introduites par la suite. Celles-ci correspondent d’ailleurs à des mesures déjà adoptées ces dernières années en France : renforcement du délit d’apologie du terrorisme et mise en place d’un dispositif de blocage des sites internet faisant l’apologie du terrorisme. Paris demande également la création d’un nouvel article sur les « outils d’enquête » renforçant les pouvoirs des services de police, tels que « l’interception de communications, la surveillance discrète, y compris la surveillance électronique ».
Le fil des propositions des États membres montre que les propositions françaises ont été un des principaux moteurs des négociations, de nombreux pays les soutenant, quelques-uns exprimant des réserves. C’est le cas notamment de la Finlande qui estime, sur l’apologie du terrorisme, que le texte n’est pas assez précis et qu’il pourrait se révéler « problématique au regard de la liberté de pensée et liberté d’expression ». La contribution finlandaise est également sceptique, pour les mêmes raisons, concernant le dispositif de blocage de sites. La Suède, de son côté, refuse clairement la proposition par la France.
Une bonne partie des mesures avancées dans la contribution française ont ensuite été intégrées au projet de directive par la rapporteur du texte au sein de la commission LIBE, Monika Hohlmeier. Dans son rapport présenté au mois de mars dernier, l’eurodéputée allemande est même allée beaucoup plus loin. Ses amendements intégraient au projet de directive un véritable volet internet à de nombreux articles. En plus des mesures de blocages de sites et des nouveaux pouvoirs d’enquête, Monika Hohlmeier propose d’imposer à chaque État membre de créer une unité spécialisée chargée de repérer les contenus illicites ou encore de s’attaquer au « Darknet », c’est-à-dire, selon elle, aux moyens d’anonymisation tels que le réseau Tor, les « serveurs proxis » et autres « anonymisateurs ».
Si la plupart des dispositions de la directive dans sa version originale sont assez peu contestées, ce durcissement du texte n’a pas été du goût de tous. Lors des négociations, à huis clos, au sein de la commission LIBE, de vives discussions ont opposé les eurodéputés. Durant de nombreux mois, le vote de la version définitive du projet, qui servira ensuite de base au travail parlementaire, a ainsi été reporté, de semaine en semaine.
Fruit de ces discussions, le texte finalement adopté par la commission LIBE, lundi 4 juillet, a été de fait très légèrement assoupli sans en changer l’esprit. Par exemple, concernant le blocage de sites internet, un nouveau considérant précise que la procédure doit être contrôlée par « une autorité indépendante ». Cette mesure déjà mise en place en France y est critiquée en raison de l’absence du contrôle d’un juge judiciaire, la liste de sites bloqués étant établie par une autorité administrative. Sur ce point, la directive se contente de stipuler que la procédure doit prévoir des « garanties » qui « devraient inclure la possibilité d’un recours judiciaire ».
La quasi-totalité de ces mesures existe en tout cas déjà dans le droit français. Quel intérêt a donc Paris à pousser à l’adoption de cette batterie de mesures ? L’une des raisons est peut-être que cela permettrait de mettre officiellement en conformité le droit français avec le droit européen. Les multiples lois sécuritaires adoptées sous le mandat de François Hollande font en effet l’objet de plusieurs recours, notamment au niveau européen. Déposées par des associations, comme le collectif Les Exégètes amateurs, ces procédures visent principalement les dispositions relatives à internet, comme le blocage administratif de sites internet ou encore la captation de données. L’adoption de cette directive priverait ces opposants de certains de leurs principaux arguments juridiques.
« Il y a une volonté de la France de pouvoir se prévaloir d’une conformité de son droit pénal au niveau européen », confirme Marco Perolini chercheur pour Amnesty International spécialisé dans les questions européennes. « D’une manière plus générale, nous restons très préoccupés par l’arsenal de mesures pénales et administratives adoptées par la France ces dernières années », précise-t-il. Au mois de février dernier, Amnesty, la commission internationale de juristes (ICJ) et l’ONG Open Society-Justice Initiative avaient publié une analyse juridique très critique du texte. On y retrouvait plusieurs arguments déjà entendus lors des débats parlementaires français.
« Nous avons deux préoccupations majeures », explique Marco Perolini. « La première concerne le principe de légalité des délits et des peines. La directive criminalise de nouveaux comportements parfois assez éloignés, voire très, de l’acte terroriste lui-même. Il y a une criminalisation d’infractions qui, jusqu’à présent, ne sont pas terroristes. Et ce, avec une formulation très vague », poursuit le chercheur. « Cela menace le principe de légalité qui protège le citoyen en stipulant qu’il ne peut être condamné qu’en vertu de textes clairs et précis. La seconde est que certaines infractions relèvent plus, selon nous, du droit humanitaire international, les crimes de guerre ou contre l’humanité, que du droit pénal. Or, il y a une priorité du droit international humanitaire sur le droit pénal. »
« Nous avons en outre des inquiétudes concernant la liberté d’expression », explique encore Marco Perolini. « Plusieurs mesures ne nous semblent ni nécessaires ni proportionnées. L’infraction de provocation publique, d’incitation à la commission d’un acte terroriste est formulée de manière très vague. C’est également le cas du dispositif prévu pour permettre le blocage de sites internet. Qui va identifier ces sites ? Et sur quelle base ? En fonction de quelle procédure ? Administrative ou judiciaire ? La France, qui a déjà mis en place cette mesure, a confié ce contrôle au pouvoir administratif. Selon nous, cela devrait être du ressort du judiciaire car il s’agit d’une infraction pénale. »
De son côté, la députée européenne Les Verts Eva Joly s’est félicitée des quelques maigres avancées dans un communiqué, laissant entendre la vivacité des débats au sein de la commission LIBE. « Afin d’illustrer ce que l’on a évité dans ce domaine, il semble utile de mentionner, par exemple, un amendement déposé par Rachida Dati (Les Républicains / PPE) qui visait à faire en sorte que l’absence de coopération des plateformes internet pour retirer des contenus illicites soit considérée comme “un acte de complicité pouvant être assimilé à une intention criminelle”... »
L’élue française souligne également plusieurs « points qui demeurent problématiques comme l’incrimination du voyage qui pourrait conduire à de possibles abus, comme des détentions systématiques d’individus ayant voyagé dans certains pays, sans motifs valables ». « Un autre aspect problématique concerne la définition des infractions terroristes, parce qu’elle couvre les actes intentionnels qui résultent en une “perte économique majeure” », souligne par ailleurs Eva Joly. « Avec un terme si vague et large, beaucoup d’activités risquent de tomber sous le coup de la définition “d’infractions terroristes”, notamment des manifestations légitimes ou des actions environnementales, par exemple. »
Le dossier est également suivi de près par l’association française de défense des libertés numériques La Quadrature du net. Le 20 juin dernière, elle avait publié une lettre ouverte cosignée par une dizaine d’associations du monde entier. « Si l’importance de combattre le terrorisme et la propagande terroriste est reconnue par tous, il est essentiel que ces mesures prises pour traiter ce problème soient des mesures efficaces et proportionnées – tout en veillant à ce que les restrictions à nos libertés fondamentales soient compensées par de très fortes garanties procédurales, comme un droit à un recours et un contrôle judiciaire », écrivaient les signataires. « Les actions du gouvernement et les lois ne devraient pas encourager la censure administrative et privée. »
Maintenant adoptée par la commission LIBE, la directive terrorisme va entrer dans une nouvelle phase de négociations appelée le trilogue, réunissant représentant du Parlement, de la Commission et du Conseil des ministres des États membres. Mais, autre point dénoncé par les associations, ces négociations risquent d’être une nouvelle occasion pour les États, et donc la France, d’influer sur ce texte. D’autant plus que, en même temps que la directive, la commission LIBE a accepté de voter un mandat autorisant Monika Holhmeier à négocier directement dans le cadre du trilogue, ce qui permettra au texte d'échapper à un vote de l'ensemble des eurodéputés qui ne se prononceront qu'en dernière instance. En attendant, les discussions se feront exclusivement avec la rapporteur de la commission LIBE. Celles-ci devraient débuter dès cet été, précise le Parlement européen dans son communiqué.
