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Mediapart jeu. 28 juil. 2016 28/7/2016 Dernière édition

Déficits publics : scénario noir pour l'année 2009

15 juillet 2008 | Par Laurent Mauduit
Les déficits publics français, qui devraient être contenus sous la barre des 3% en 2008, pourraient crever ce plafond européen en 2009. Croissance zéro, tarissement des recettes, dépenses imprévues: c'est un scénario noir qui se dessine pour les finances publiques, malgré les mesures d'économies brouillonnes du gouvernement. C'est l'enjeu du «débat d'orientation des finances publiques», qui a lieu mardi 15 juillet au Parlement.

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La gauche s'est trompée de diagnostic. Au lendemain des élections municipales de mars dernier, elle a fait grief au gouvernement de préparer en secret un plan d'austérité, pour réduire à marche forcée les déficits publics. Mais c'est en fait le scénario inverse qui se dessine : si des mesures d'économies, parfois même violentes ou socialement inéquitables, sont de proche en proche annoncées, la politique budgétaire française est d'abord inconstante et brouillonne. Elle aborde dans les pires conditions le très fort ralentissement économique généré par le troisième choc pétrolier et la crise financière planétaire.

 

 

 

A la veille du traditionnel « débat d'orientation des finances publiques », qui se tient mardi 15 juillet au Parlement, le ministre du budget, Eric Woerth, ne le dit pas aussi clairement. « La contrainte financière est extrêmement forte», se borne-t-il à dire souvent. Derrière la formule, on devine pourtant une inquiétude forte. Inquiétude légitime : sauf brutal changement de politique économique, les déficits publics français vont crever le fameux critère des 3% du produit intérieur brut (PIB), édicté par le traité de Maastricht. Voici pourquoi.

1 - L'erreur économique majeure de 2007

 

Quand il accède à l'Elysée, voilà un an, Nicolas Sarkozy commet une erreur économique majeure. A l'époque, la conjoncture mondiale est en passe de se retourner et la sagesse commanderait de ne pas trop solliciter les finances publiques pour que celles-ci fassent ultérieurement leur effet de « stabilisateurs automatiques » quand la croissance commencera à ralentir, et les recettes fiscales du même coup à se tarir.

 

Désireux de satisfaire au plus vite sa clientèle électorale, le nouveau chef de l'Etat n'a pourtant pas cette clairvoyance. Dès juillet 2007, il prend, au travers de la loi « sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat », une rafale de dispositions en faveur des contribuables les plus fortunés (quasi-suppression des droits de succession, allégement de l'impôt sur la fortune, durcissement du « bouclier fiscal »...) et en faveur de la défiscalisation des heures supplémentaires.

 

Or, ce fameux « paquet fiscal » – comme on l'appelle maintenant – est non seulement socialement inéquitable mais aussi très onéreux, puisqu'à terme il coûtera aux finances de l'Etat une somme faramineuse proche de 15 milliards d'euros.

 

Certes, à l'époque, la polémique ne prend pas trop d'ampleur. Comme le coût pour 2007 est limité à 1,6 milliard d'euros, et qu'il ne pèsera sur les finances publiques que progressivement au cours des années suivantes, cet aspect des choses est relégué au second plan. C'est pourtant une bombe à retardement que Nicolas Sarkozy amorce donc, sitôt devenu président de la République : d'un coup d'un seul, avec ce plan, il réduit à néant toutes les marges de manœuvre budgétaires.

 

Pour être précis, il n'est pas le seul fautif. Avant lui, Jacques Chirac a aussi conduit une politique à marche forcée de baisse des impôts, et notamment de baisse de l'impôt sur le revenu, très au-delà de ce que l'équilibre des finances publiques pouvait supporter. C'est le récent rapport de la Cour des comptes sur « la situation et les perspectives des finances publiques », publié le 25 juin, qui l'atteste : au total, les impôts d'Etat ont été diminué de 22 milliards d'euros sur les trois exercices de 2005, 2006 et 2007.

 

Près de 22 milliards d'euros à comparer à des déficits publics qui en 2007 atteignent la somme de 50,6 milliards d'euros, soit 2,7% du PIB : la politique fiscale menée par Jacques Chirac et accentuée par Nicolas Sarkozy constitue un piège qui va progressivement se refermer sur les finances publiques.

 

C'est le même rapport de la Cour des comptes qui le constatait, en pointant que la tendance est encore plus préoccupante que ne le suggère ce chiffre officiel de 2,7% de déficit public: «Le déficit public structurel, c'est-à-dire corrigé de l'impact de la conjoncture et des opérations exceptionnelles, a atteint 2,9% du PIB en 2007. Il est donc proche du seuil de 3 % que le déficit effectif risque en conséquence de franchir si la conjoncture se dégrade.»

2 - Les artifices de l'année 2008

 

La mèche qui menace d'implosion les finances publiques est allumée, mais comme elle se consume lentement, la déflagration ne se produit pas tout de suite. En 2008, les finances publiques devraient donc ne pas être trop déséquilibrées. Pas encore...

 

A cela, il y a une première raison : même si la détérioration de la conjoncture économique s'est accélérée en France, notamment depuis la fin du premier trimestre de 2008, les finances de l'Etat, qui sont en partie assises sur l'activité de l'année antérieure, n'en font pas encore directement les frais. Lors d'une audition le 9 juillet devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, le ministre du budget a donc pu minimiser le danger.

 

Le ralentissement de la conjoncture va générer des moins-values de recettes fiscales, mais, dans un premier temps, celles-ci devraient être limitées. Selon Eric Woerth, ces moins-values devraient être comprises en 2008 entre 3 à 5 milliards d'euros, dont -1 à -3 milliards d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés, -1,5 à -2 milliards sur l'impôt sur le revenu.

 

En clair, un effondrement des recettes de TVA ou des cotisations sociales, qui avaient été les premiers grands signes annonciateurs de la récession de 1993, n'est pour l'heure pas encore constaté, du fait d'un phénomène d'inertie bien connu des spécialistes. Le gouvernement peut donc espérer parvenir à traverser l'année 2008, sans crever le fameux plafond de 3% de déficits publics.

 

Tout juste faudra-il qu'il envisage d'annuler purement et simplement une partie des 7 milliards d'euros de crédits qui ont été gelés en début d'année. Mais cela devrait se faire sans trop de douleur : Eric Woerth a parlé d'un chiffre de 3 milliards d'euros.

 

Il lui faudra aussi envisager quelques jeux d'écriture, pas franchement orthodoxes mais qui présentent l'avantage d'enjoliver la situation comptable de la France. On sait ainsi que la loi interdit désormais au gouvernement de transférer la dette de la Sécurité sociale sur la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), sans prévoir un financement de cette dette. Pour le déficit de 2007, le gouvernement aurait donc pu être dans l'obligation de quadrupler le montant de la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui pèse à hauteur de 0,5% sur tous les revenus. Pour y échapper, il a trouvé un expédient : une partie des recettes de CSG qui alimentent le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) seront détournées de leur objet pour boucher ce « trou ». La méthode du sapeur Camember...

 

 

Au total, le gouvernement espère donc ne pas se mettre en contravention avec Bruxelles durant l'année 2008. Rien de très glorieux, certes ! Car depuis plus d'un an, le gouvernement révise sans cesse ses prévisions pour les finances publiques. D'abord, sitôt l'élection présidentielle passée, Nicolas Sarkozy a repoussé de 2010 à 2012 l'engagement de ramener les finances publiques françaises à l'équilibre. Puis, le plan de route prévoyant que les déficits publics seraient de 2,4% en 2007 et 2,3% en 2008 a été violé : l'Insee a révélé en début d'année que le bilan pour 2007 était bien supérieur, à 2,7%. Un nouveau scénario a donc été construit : 2,7% en 2007, 2,5% en 2008 et 2% en 2009.

 

Or, il apparaît clairement que ce chiffre de 2,5% pour l'année 2008 n'est pas plus crédible. Mais qu'importe. Tant que la barre des 3% n'est pas franchie, le gouvernement peut estimer qu'il évite le pire.

3 - Les dangers en cascade de 2009

 

L'ennui avec ce type d'exercice d'équilibrisme, en matière de finances publiques, c'est que cela ne peut pas durer sur une longue période. Il y a toujours un retour au réel. Un « atterrissage », comme disent les experts de Bercy. Or, dans le cas des finances publiques françaises, cet atterrissage, en 2009, promet d'être violent.

 

Pour plusieurs raisons. La principale tient à la conjoncture : c'est à partir de cet exercice que joueront à plein les effets du ralentissement économique. Les recettes de TVA et les cotisations sociales vont-elles alors brutalement refluer ? Il ne faut malheureusement pas l'exclure puisque l'Insee escompte une croissance zéro de l'activité économique au cours des trois derniers trimestres de l'année 2008. L'acquis de croissance au début de 2009 sera donc lui aussi très proche de zéro. Ce qui est, pour les finances publiques, un scénario catastrophe.

 

Le calcul est d'ailleurs simple à faire. Qui dit un point de croissance en moins dit un demi-point de déficits publics en plus : c'est mécanique ! La France qui frôle la barre des 3% de déficits publics pourrait donc crever le plafond. Et elle ne disposerait plus de la moindre marge de manœuvre pour l'éviter.

 

Le danger est d'autant plus grand que plusieurs autres facteurs pèsent dans le même sens. D'abord, comme on l'a vu, le coût des mesures fiscales très onéreuses prises en juillet 2007 va monter en puissance en 2009. Par surcroît, il y a aussi de très grosses dépenses à venir qui n'ont pas été budgétées.

 

Un seul exemple : les prestations vieillesse et famille. Pour 2008, on sait qu'elles ont été revalorisées du montant de l'inflation telle qu'elle était estimée dans les hypothèses économiques du budget, soit de seulement 1,6%. Or, du fait du choc pétrolier, l'inflation est sur une pente de près de 3,3%. Le calcul est donc simple à faire : un rattrapage de 1,6 à 1,7 point devra, au terme de la loi, intervenir au 1er janvier 2009. Sur un budget des prestations vieillesse et famille qui avoisine 300 milliards d'euros, le calcul est vite fait: cela fait donc pas loin de 4,5 milliards d'euros à trouver. Qui n'ont pas été mis en réserve.

 

En bref, le gouvernement peut encore sauver les apparences en 2008. Mais il n'y parviendra plus en 2009. Même s'il fait beaucoup de communications avec les mesures d'économies de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), celles-ci ne sont pas même suffisantes pour contrebalancer les baisses d'impôt qu'il a par ailleurs décidées. En matière de finances publiques, il a choisi pour 2008 la plus mauvaise des politiques : il arrose du sable. Et pour 2009, il va finir par s'enliser.