Le projet de loi de réforme des retraites, présenté en conseil des ministres ce vendredi 24 janvier, marquera une rupture à plus d’un titre. Par l’ampleur de sa cible, d’abord : presque 30 millions d’actifs et de chômeurs cotisent au titre de l’assurance-retraite, et 16 millions de retraités touchent une pension. Par la profondeur de la transformation prévue, ensuite : si la réforme aboutit, le système de retraite français deviendra un régime « universel » par points, qui devrait rassembler tous les régimes généraux et complémentaires existants.
Le système subira aussi un renversement de sa philosophie même. Aujourd’hui, il garantit une pension correspondant à une partie du dernier salaire touché, en fonction d’une durée de cotisation (système dit à prestations définies). Demain, il n’offrira plus qu’une seule certitude, celle du montant de cotisations prélevées sur le salaire, sans pouvoir garantir un niveau de pension précis (système à cotisations définies). De quoi susciter un mouvement de contestation à la durée inédite, qui entame sa septième semaine.
Mais cette réforme restera aussi – surtout ? – dans les mémoires en raison du très grand nombre de questions non résolues qui se posent toujours, deux ans après le début des concertations avec les syndicats et le patronat. Classiquement, la procédure législative veut que le gouvernement présente une copie presque finalisée, avalisée par le Conseil d’État, au Parlement, qui peut ensuite l’enrichir ou l’amender lors de son examen à l’Assemblée nationale et au Sénat. Mais nous sommes très éloignés de cette épure, alors que les débats à l’Assemblée démarrent en commission le 3 février et que le gouvernement espère boucler l’ensemble de la procédure législative dès cet été.
Le 10 janvier, à Matignon. © Reuters Les failles qui persistent pour comprendre réellement les mécanismes de la réforme sont béantes. Combien coûtera la réforme ? Comment sera-t-elle financée ? Qui en seront les vrais perdants, et les gagnants (même s’il devient possible de commencer à les désigner) ? Comment seront revalorisées les carrières des fonctionnaires pour que le niveau de leurs pensions ne dégringole pas ? Sur quelle durée se feront les transitions ? Comment la pénibilité sera-t-elle prise en compte ? Pourquoi les entreprises emploieraient-elles plus de seniors qu’elles ne le font aujourd’hui ? Pourquoi les plus hauts salaires ne pourront-ils plus cotiser pour la retraite sur une grosse partie de leur revenu ?
Depuis des mois, les syndicalistes discutant avec le gouvernement se plaignent de n’obtenir aucune réponse précise à leurs questions. « Qui va payer, quoi, combien ? Qui va toucher ? Quoi et comment ? Et quelles sont les catégories concernées ? », interrogeait début janvier François Hommeril, le dirigeant de la CFE-CGC, syndicat des cadres. On en est toujours au même point. Les zones d’ombre restent innombrables, et le flou quasiment aussi fort qu’en octobre 2018, lorsque Jean-Pierre Delevoye, alors haut-commissaire à la réforme, présentait les premières ébauches de ses réflexions, ou qu’en juillet 2019, quand il dévoilait ses préconisations.
Et ce n’est pas l’étude d’impact accompagnant le projet de loi qui lèvera les interrogations et les inquiétudes. Selon les médias qui ont eu accès à des versions diversement finalisées au cours de la semaine (Les Échos et Le Monde, notamment), ce texte se contente de dresser un tableau général, fort vague, des conséquences de la réforme, en recensant par exemple des cas types presque unanimement gagnants grâce à la réforme, via des paramètres adroitement choisis (que nous avons déjà largement démontés en décembre).
Finalement, quels sont les éléments de cette réforme que nous connaissons réellement ? On sait qu’elle n’entrera pas en vigueur avant au moins 2037, année à partir de laquelle les premiers travailleurs concernés, nés en 1975, pourront commencer à prendre leur retraite à 62 ans (si l’âge légal n’a pas été repoussé). On sait aussi que les derniers salariés relevant des régimes spéciaux de la RATP ou de la SNCF qui pourront bénéficier des conditions avantageuses de départ à la retraite seront ceux nés jusqu’en 1984. Si les régimes spéciaux seront bel et bien supprimés, cela ne devrait donc pas se voir avant… 2047.
Autres certitudes : la réforme impliquera de travailler plus longtemps pour espérer obtenir un niveau de pension comparable à celui des travailleurs partant actuellement à la retraite ; enfin, la part des pensions dans les dépenses publiques n’augmentera plus. Et tant pis si d’ici 2050, le nombre des plus de 60 ans pourrait augmenter de 40 %. Selon Les Échos, l’étude d’impact du texte indique en effet que la part des dépenses de retraites, qui se situe aujourd’hui à 13,8 % de PIB, baisserait à 13,3 % de PIB en 2040 (contre 13,5 % sans réforme), puis 12,9 % en 2050 (contre 13 % sans réforme).
Voilà pour les points fixes, peu rassurants. Pour le reste, le gouvernement semble attendre un acte de foi de la part des Français : accordez votre confiance, dit-il en substance, les réponses précises arriveront au fur et à mesure. Pendant le débat parlementaire, certes, mais aussi bien longtemps après, car plusieurs points seront réglés par ordonnances, des mois, voire des années après le vote de la loi. Emmanuel Macron et ses ministres nous demandent de sauter dans le vide, et de leur faire confiance pour assurer l’atterrissage, en douceur forcément.
Incompétence ou stratégie ?
Il y a deux façons d’interpréter la situation, qui peuvent se cumuler. Soit l’exécutif manque grandement de compétence : en se lançant dans la mise en œuvre de la promesse de campagne d’Emmanuel Macron, il n’avait pas conscience que le principe du « régime universel » cachait une myriade de décisions techniques et politiques à prendre. C’est l’une des hypothèses d’un haut fonctionnaire qui suit de près le dossier, et qui nous glissait quelques jours avant le début du mouvement de contestation le 5 décembre que « sur le plan politique, l’ampleur du travail de réforme à mener a sans doute été négligée ».
Une interprétation rendue crédible par le récit largement médiatisé de la façon dont des arbitrages majeurs ont été tranchés en dernière minute à l’Élysée, dans la nuit du 10 au 11 décembre, juste avant que le premier ministre Édouard Philippe ne prononce son discours de présentation du projet finalisé. Les discussions y ont été menées au nom d’équilibres politiques à doser subtilement, bien plus qu’en gardant en tête l’intérêt général.
Le même constat s’applique à l’abandon, sans doute provisoire, de l’âge pivot pour les générations non concernées par la réforme, le 11 janvier. Cette mesure d’économie pure a été lâchée par Édouard Philippe sur pression d’Emmanuel Macron, afin de pouvoir compter la CFDT et l’Unsa comme (seuls) soutiens de la réforme.
Les reculs successifs devant les policiers, les pilotes de ligne et les stewards, et le début de concessions accordées à des avocats toujours plus déterminés, peuvent relever de la même explication : peu sûr de lui face à des professions vent debout contre la réforme, l’exécutif a préféré lâcher, plutôt que de voir les avions cloués au sol ou les policiers renoncer à réprimer les manifestations en cours.
L’autre hypothèse, également crédible, est que ce flou entretenu relève d’une stratégie. Cacher les choix politiques qui gouvernent la réforme permet de désarmer en partie ses opposants. Masquer ses conséquences négatives assure une certaine sérénité à ses auteurs. « L’exécutif, et c’est de bonne guerre, veut garder le plus de cartes en main avant de dévoiler son jeu », rappelait aussi le haut fonctionnaire déjà cité.