La Chine et la COP21 (3). Après des années d'apathie, le pouvoir se réveille

Pékin, de notre correspondant. - En mars 2014, lors de la réunion annuelle des deux assemblées, le premier ministre Li Keqiang a annoncé que la Chine s'apprêtait à « déclarer la guerre contre la pollution » pour souligner la détermination du gouvernement à régler la crise environnementale. Cette déclaration constitue une reconnaissance de cette crise et des risques qu'elle comporte pour le pouvoir au plus haut niveau de l'État.

L'importance de la question environnementale pour les autorités chinoises s'est traduite par la place grandissante de la lutte contre la pollution dans les politiques publiques. En 2012, la toute-puissante Commission nationale pour le développement et la réforme a élaboré le premier plan national de lutte contre la détérioration de l'environnement. Et la loi sur la protection environnementale a été amendée en 2014, pour la première fois en vingt-cinq ans.

Dans le compte-rendu du V^e Plénum, centré sur le 13^e plan quinquennal et la place de l'innovation dans l'économie, un paragraphe entier est consacré à la question environnementale. Le document souligne la nécessité « d'insister sur le développement vert », de « persister à faire de l'économie des ressources et de la protection de l'environnement les fondements des politiques nationales » et d’« apporter une nouvelle contribution à la préservation de l'environnement au niveau mondial ». Il réitère également la nécessité d'établir un système de répartition des droits à polluer et de réaliser un plan ambitieux de réduction de la pollution de l'air, de l'eau et des sols.

Un jour ordinaire à Quzhou, dans le province du Zhejiang, en avril 2014 © Reuters

La nouvelle loi sur la protection de l'environnement, entrée en vigueur au 1^er janvier 2015, comporte sur le papier plusieurs innovations qui visent à résoudre certains des problèmes les plus graves du développement économique chinois. On peut souligner le déplafonnement des amendes pour pollution (elles étaient auparavant plafonnées, ce qui conduisait les industriels à les payer plutôt qu'à mettre leurs installations à niveau), le pouvoir donné aux autorités de placer en détention pour une durée maximale de quinze jours les chefs d'entreprise qui refusent de procéder à des évaluations d'impact environnemental ou de cesser de polluer, ou encore la possibilité accordée aux ONG (limitée à celles enregistrées au moins au niveau des autorités municipales et spécialisées dans la protection environnementale depuis au moins cinq ans) de se constituer partie civile et d'engager des poursuites contre les pollueurs.

Sur ce dernier point, Anna Lora-Wainwright, spécialiste des questions environnementales chinoises à l'université Oxford, jointe par Mediapart, estime que plusieurs défis restent à relever : « L'un des défis principaux est le manque de juges et d'avocats formés en droit environnemental ou disposant d'une expertise telle qu'elle leur permette de comprendre les cas de pollution, souvent très techniques. Considérer des témoignages d'experts comme preuves permettrait de pallier temporairement cette insuffisance, mais la plupart des avocats avec lesquels je suis en contact me disent qu'il est très difficile de trouver des experts qui acceptent de témoigner. Par ailleurs, le fait d'engager des poursuites judiciaires est très cher et prend beaucoup de temps. Étant donné le manque de confiance des citoyens dans leur système judiciaire, il faudra du temps pour que cette réforme ait un véritable impact sur la protection de l'environnement. »

Le plan de lutte contre le changement climatique liste de nombreux objectifs à atteindre d'ici 2020, tels que la promotion de projets bas carbone, la réduction de la part de l'utilisation du charbon dans le mix énergétique du pays ou encore l'amélioration de l'efficience énergétique. Si l'on ajoute les engagements pris par Xi Jinping sur la scène internationale, il est clair que la lutte contre l'environnement est devenue une des priorités du gouvernement central.

Toutefois, l'éternelle question de la mise en œuvre de ces politiques se pose. L'arsenal législatif chinois, aussi bien dans le domaine environnemental que dans d'autres, est plutôt abouti, mais les lois nationales sont en général peu, voire pas appliquées au niveau local.

La faiblesse administrative des bureaux de protection de l'environnement, concurrencés par d'autres entités telles que les bureaux en charge de la gestion des ressources forestières ou ceux en charge du développement économique, est un problème chronique du système qui pose de multiples obstacles à l'application des nouvelles dispositions de la loi sur la protection environnementale.

Cette faiblesse est d'ailleurs parfaitement illustrée dans le documentaire de la journaliste Chai Jing sur la pollution atmosphérique en Chine : les cadres d'un bureau local de la protection de l'environnement se voient refuser le test d'un échantillon dans une station à essence sous prétexte que le bureau de l'industrie en a déjà fait un. S'ensuit un dialogue de sourds où les officiels disent au propriétaire qu'ils ont le droit et le pouvoir d'inspecter son essence, ce à quoi celui-ci leur répond : « Vous avez peut-être le droit de le faire, mais sûrement pas le pouvoir. »

Cette scène, caractéristique des luttes entre administrations et des faveurs garanties à certains par les gouvernements locaux, a lieu quotidiennement en Chine. Néanmoins, Anna Lora-Wainwright estime que la situation est plutôt encourageante : « Les engagements prononcés au plus haut niveau sur la protection de l'environnement soulignent une inquiétude réelle des dirigeants, inquiétude qui grandit alors que le Parti prend davantage conscience du potentiel déstabilisateur d'un environnement dégradé. Plusieurs documents émis par les plus hautes instances du régime promeuvent des réformes intéressantes telles que le fait de rendre le ministère de l'environnement seule entité responsable de la protection de l'environnement, ce qui permettrait d'en finir avec la situation actuelle où différents départements ont ce domaine dans leur mandat et se renvoient la balle quand les choses ne vont pas. »

Après plusieurs années de relative apathie, il semblerait que le gouvernement chinois soit en train de prendre la mesure du problème environnemental, aussi bien en matière de santé publique que de maintien de la stabilité sociale. La sensibilité grandissante des classes moyennes à la pollution, la pression internationale qui s'exerce sur la Chine pour qu'elle s'engage davantage dans la lutte contre le réchauffement climatique et la multiplication des émeutes liées à la pollution dans les campagnes chinoises sont autant d'éléments qui poussent le gouvernement central à agir. La série de textes adoptés récemment et la large place laissée aux problèmes environnementaux dans le compte-rendu du V^e Plénum montrent que le Parti prend désormais cette question au sérieux. Mais ce réveil est très tardif.