«Le brouillage entre le public et le privé met en jeu le bon fonctionnement de la démocratie»

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Dans Sphère publique, intérêts privés, Antoine Vauchez et Pierre France décrivent « un nouveau système collusif » entre hommes politiques et hauts fonctionnaires. Entretien.

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Avant même de quitter Matignon, Bernard Cazeneuve avait déjà pensé à sa reconversion : il allait reprendre la robe d’avocat et rejoindre le cabinet August & Debouzy, un des grands cabinets d’affaires parisiens, où il a travaillé en 2000. Un chemin que bien d’autres élus politiques, battus ou non, ont emprunté avant lui. Depuis qu’ils sont autorisés à devenir avocats sans passer le concours, la profession est devenue la voie royale de reconversion pour le personnel politique.

À voir des proches de Nicolas Sarkozy,  à l’instar de Jean-François Copé, devenir avocats d’affaires, Antoine Vauchez, directeur de recherche au CNRS au Centre européen de sociologie et de sciences politiques – par ailleurs conseiller de Benoît Hamon pendant sa campagne présidentielle – et Pierre France, doctorant en science politique, se sont interrogés sur les causes et les conséquences de ces mouvements. Leurs travaux ont donné un livre, Sphère publique, intérêts privés, paru en mai.

Ce qu’ils ont découvert, c’est l’immense transformation de l’État. Sous la puissance conjuguée des théories néolibérales et du droit européen, l’État a en effet abandonné ses fonctions de grand ordonnateur pour devenir régulateur, avec pour mission de faire fonctionner les marchés privés, d’assurer la concurrence libre et non faussée.

Antoine Vauchez © CNRS Antoine Vauchez © CNRS
Le droit occupe désormais une place centrale dans cette nouvelle organisation étatique. Sans que nous y prenions garde, un nouveau pantouflage, puissant, intrusif, est né à la faveur de cette transformation. Hommes politiques, hauts fonctionnaires, membres de cabinets ministériels, responsables de grande direction administrative rejoignent par brassées ces puissants cabinets d’affaires, qui sont devenus les intermédiaires obligés de l’État. Ils y monnayent leur expertise, leur connaissance de l’appareil de l’État, leurs réseaux, tentent d’influencer la loi et les règles, la capture de l’État par des intérêts privés, en invoquant le fameux partenariat public-privé. « Un nouveau système collusif s’est développé entre les franges poreuses de l’État et les frontières floues du marché », préviennent les deux universitaires.

Analyser ces situations sous le seul prisme du conflit d’intérêts n’est pas suffisant, selon les deux chercheurs. Pour eux, nous assistons à un brouillage complet des frontières entre le public et le privé, à la perte du sens de l’intérêt général. Entretien avec Antoine Vauchez.

Dans votre livre, vous racontez le grand brouillage de la sphère publique par les intérêts privés depuis 30 ans. Quand vous voyez la composition de l’actuelle Assemblée nationale, considérez-vous qu’elle s’inscrit dans ce mouvement de la transformation néolibérale de l’État ?

Antoine Vauchez : Sous réserve d’inventaire plus précis, il semble qu’on assiste à un moment de consolidation de ce brouillage. L’alliage public-privé n’est plus seulement un thème des milieux administratifs tenants d’une modernisation managériale de l’État. Il est entré en politique en devenant un des thèmes qui définit l’identité politique du mouvement lancé par Emmanuel Macron. On parle de synergies, de l’esprit de partenariat public-privé. Le mouvement s’observe de manière nette dans la composition du gouvernement et des cabinets ministériels. Beaucoup sont des hauts fonctionnaires qui ont alterné des passages dans le public et le privé, et notamment dans le monde du conseil et des affaires publiques. Reste, bien sûr, à faire l’étude de ce nouveau mouvement et à voir comment il évolue au contact des institutions politiques.

Depuis des années, la presse documente ce mouvement de pantouflage, ces allers-retours des personnes appartenant aux grands corps de l’État comme l’Inspection des finances, le corps des Mines ( voir la dernière enquête de Bastamag sur le pantouflage des inspecteurs des finances dans les banques). Dans votre livre, vous semblez dire que ce n’est pas le bon endroit où regarder, qu’un mouvement de transformation beaucoup plus important s’est structuré autour du droit. Pourquoi ?

A. V. : Jusqu’au milieu des années 1980, nous avons connu une forme de pantouflage des grands corps qui était liée au système de l’économie mixte « à la française ». La circulation vers les entreprises stratégiques et les grandes banques s’inscrivait dans le prolongement du puissant secteur public économique et de l’idée d’une forte prééminence de l’État.

Sous l’effet du tournant néolibéral qui touche tous les pays européens à partir des années 1980, et notamment de la montée en puissance d’un droit européen de la concurrence, un nouveau rôle de l’État a émergé ; ce n’est plus l’État « ordonnateur » du système d’économie mixte, mais l’État qu’on dira « régulateur », car sa mission économique principale est de faire fonctionner les marchés privés, d’éviter les « défaillances du marché » et d’assurer la concurrence libre et non faussée.

Ce nouveau rôle s’est accompagné d’un éclatement du « public » en une multiplicité de « régulateurs ». En plus de l’échelon européen, on assiste en France à la création de multiples autorités de régulation, comme l’Autorité de la concurrence, l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep), la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Elles sont chargées, justement, de gouverner les marchés, notamment les marchés sensibles (santé, banques, assurances) ou stratégiques (télécoms, transports). C’est un État dans l’État qui se développe ainsi, qui est à la fois indépendant du gouvernement et dégagé des contraintes statutaires de la fonction publique.

Pour suivre les effets politiques de cette « nouvelle donne » des rapports entre État et marché, nous avons décidé de suivre le « droit public des

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affaires » qui est construit dans les agences, dans les cours et dans les ministères. L’écriture de ce droit est devenu un enjeu crucial pour les acteurs du marché. Les grandes batailles économiques se jouent en effet aujourd’hui autour de la capacité des grandes entreprises à orienter à leur profit ces multiples règles publiques qui définissent les marchés.

Cette transformation a fait naître une nouvelle forme de pantouflage qui suit de près cette nouvelle chaîne de la régulation. Cela va des hauts fonctionnaires d’état-major (Élysée, Matignon) aux agents publics sectoriels (fiscalité, concurrence, etc.), en passant par des responsables politiques, des membres des agences ou des cabinets ministériels : ils rejoignent notamment les métiers du conseil et les grands cabinets de droit des affaires, qui ont suivi de près cette mue néolibérale de l’État en créant en leur sein des départements spécialisés en concurrence, droit fiscal, droit des contrats de partenariat public-privé, droit de la régulation, etc.

Les métiers que ces transfuges exercent sont moins des métiers « du privé », comme on le dit souvent, que des métiers « para-publics » qui s’exercent tout contre l’État. Il s’agit d’accompagner les clients dans les méandres de la sphère publique en proposant une expertise de ce droit public-privé, un lobbying administratif et politique, une représentation devant les agences de régulation, mais aussi des recours judiciaires multiples comme la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) devant le Conseil constitutionnel, devenue un nouveau terrain de bataille pour les grandes entreprises.

Au final, le tournant néolibéral, qui avait comme objectif revendiqué de clarifier les rôles entre l’État et le marché, a conduit au contraire à opacifier, à brouiller les lignes. Et chacune des lois qui ont libéralisé, « agencifié », dérégulé, a contribué à élargir cette zone grise.

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