Martijn Nouwen a bataillé durant des années avec les institutions européennes pour rassembler quelque 2 500 documents liés à l’activité, depuis 1998, d’un des groupes de travail les plus secrets de l’Union : le Code de conduite, qui établit la liste des paradis fiscaux hors Union européenne et, surtout, analyse des centaines de régimes fiscaux favorables aux entreprises sur le sol européen. Entretien avec ce juriste de 37 ans, professeur à l’université de droit d’Amsterdam.
Pourquoi avez-vous décidé d’enquêter sur ce groupe ?
Martijn Nouwen : Au départ, il y a un manque de transparence. Les délibérations du groupe Code de conduite se déroulent à huis clos. Ses documents et procès-verbaux sont confidentiels. On savait que cet organe avait une fonction importante, mais son mode de fonctionnement comme son efficacité dans la lutte contre les pratiques fiscales dommageables restaient jusqu’à présent inconnus. Le but de mon travail était avant tout d’apporter un peu de lumière sur ces zones d’ombre.
Vous avez analysé environ 2 500 documents internes au groupe. Quel est votre verdict ?
Les résultats sont mitigés. D’un côté, le groupe a atteint des résultats impressionnants : la concurrence fiscale est devenue un jeu beaucoup plus transparent et réglementé. De nombreux régimes fiscaux concurrentiels dommageables des pays ont été modifiés ou supprimés.
Dans le même temps, dès qu’un montage fiscal dommageable était démantelé, les États membres se dépêchaient d’en créer un autre. Des modèles commerciaux agressifs, le système des compagnies boîtes aux lettres ou encore les rescrits fiscaux [ou rulings – ndlr] sont autant de réalités de l’évasion fiscale qui ne sont toujours pas correctement prises en compte par le groupe.
L’objectif des gouvernements a toujours été d’attirer les entreprises dans leur propre pays avec des avantages fiscaux. Ils voulaient ainsi s’assurer des revenus supplémentaires aux dépens de leurs pays voisins. Comment décririez-vous les différents camps de cette bataille toujours en cours ?
D’un côté, il y a les suspects habituels : Chypre, Malte, mais aussi les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg. Ils ont bloqué le travail du groupe dans de nombreux domaines, partout où ils le pouvaient. Surtout pendant les 15 premières années d’existence du groupe.
Mais les grands pays étaient aussi souvent réticents. L’Allemagne, par exemple, bloque toujours un accord sur la publication des rescrits fiscaux accordés par ses autorités administratives. La Grande-Bretagne, en revanche, gardait toujours à l’esprit les intérêts de ses îles à faibles impôts, Jersey ou Guernesey. Cela a rendu le travail du groupe encore plus difficile.
Dans notre enquête, l’ancien ministre Michel Sapin relativise le rôle de ces technocrates, dont certains « se donnent une importance que les ministres ne leur accordaient vraiment pas ». Qu’en dites-vous ?
Ils avaient créé le groupe pour en finir avec les pratiques fiscales dommageables et empêcher la Commission d’utiliser l’arme des aides d’État. En nettoyant eux-mêmes leurs systèmes d’imposition des sociétés, via le travail du groupe, les États membres ont conservé leur souveraineté fiscale tant appréciée, tout en épargnant à la Commission des efforts considérables en matière d’enquête sur les aides d'État.
Les ministres ont choisi leurs combats, et la lutte contre l’évasion fiscale n’en faisait certainement pas partie, la plupart du temps
Étonnamment, cependant, les ministres se sont contentés de ne plus faire grand-chose avec ce groupe, une fois passée une première phase de nettoyage, jusqu’en 2003. Depuis, les ministres, dont Michel Sapin, n’ont fait qu’adopter les rapports d’activité semestriels du groupe sans aucune discussion. Pas même lorsque les États membres violaient leur engagement d’abroger un régime, bloquaient ou compliquaient des solutions sur des questions importantes d’évasion fiscale.
Pourquoi ?
D’une part, les problèmes d’évasion fiscale sont souvent si compliqués que les ministres des finances et leurs conseillers techniques ne peuvent pas les résoudre par eux-mêmes. D’autre part, les gouvernements voulaient éviter les différends. Après tout, il y avait d’autres problèmes politiques, souvent plus importants, en Europe. Ils ont dû choisir leurs combats, et la lutte contre l’évasion fiscale n’en faisait sûrement pas partie, la plupart du temps.
Avez-vous observé des modifications des positions des experts nationaux du Code quand le gouvernement de leur pays changeait de couleur politique ? Y a-t-il, par exemple dans le cas français, une rupture entre avant et après 2017 et l’élection d'Emmanuel Macron ?
Je ne peux pas vous répondre de manière globale, n’étant pas conscient de l’ensemble des alternances politiques en Europe depuis 20 ans. Mais sur le cas précis de la France au moment de 2017, on peut relever deux choses. En 2016, il est établi que la France, avec l’Allemagne, rechignait à la publication des rescrits fiscaux sur le site de son administration. Ils ont bloqué la réforme, ce qui a abouti à un compromis décevant.
Le sujet va revenir à l’agenda du Code des années plus tard, mais la position française n’a pas véritablement changé. Quant aux « patent boxes » [boîtes à brevets – ndlr], la France a mis quatre ans pour bouger sur le sujet, alors qu’elle était épinglée par l’Ecofin [la réunion des ministres des finances des 27 – ndlr] dès 2016.
Il existe aussi, au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un Forum sur les pratiques fiscales dommageables (FHTP). Est-il plus efficace que le groupe Code de conduite ?
Je dirais qu’il est plus faible encore. Ses critères sont modestes. Il n’a pas accompli grand-chose au fil des années, même s’il commence à analyser davantage de régimes. Le travail du Code sur l’élaboration d’une liste noire des paradis fiscaux a été plus ambitieux. Prenez les îles Maurice : après un premier changement de loi, le Forum a dit que c’était OK, qu’il les sortait de la liste des territoires non coopératifs. Mais le Code a passé outre ce jugement et fait pression pour d’autres modifications de la législation à Maurice, ce qu’il a obtenu.
Pensez-vous qu’une réforme du groupe soit possible ?
Oui et c’est urgent. Des mesures doivent être prises pour accroître la transparence et la légitimité démocratique du groupe. Le groupe a besoin d’une présidence politique dotée d’un leadership de haut niveau pour renforcer les liens avec les ministres des finances de l’Ecofin comme avec l’OCDE. Cela fait actuellement défaut.
Il serait également utile que le président du groupe assiste aux délibérations des ministres des finances : cela donnerait une plus grande importance à cette question. Il est important que les ministres des finances discutent réellement de la concurrence fiscale dommageable et qu’ils n’hésitent pas à nommer explicitement les fauteurs de troubles au sein du groupe. Ce qui manque avant tout, à ce sujet, c’est la transparence.
Comment cela pourrait-il être réalisé ?
Il y a des propositions sensées sur la table. Par exemple, le gouvernement néerlandais a récemment suggéré de publier un rapport détaillé avec les positions des États membres après chaque réunion du groupe. Ce serait un pas dans la bonne direction, mais malheureusement plusieurs États membres, dont l’Allemagne, ont rejeté cette proposition. Ce genre d’attitude alimente la défiance.
