La saga du Brexit Analyse

Le Royaume-Uni en plein malaise constitutionnel

La suspension du parlement britannique par le premier ministre Boris Johnson est-elle ou non légale ? La semaine dernière, la plus haute cour de justice écossaise a jugé que non. La Haute Cour de Londres est arrivée, elle, à une tout autre conclusion. Il appartient à présent à la Cour suprême de trancher. À partir de mardi 17 septembre et pendant trois jours, 11 juges de la plus haute instance judiciaire du Royaume-Uni se penchent sur cette question fondamentale. 

Amandine Alexandre

17 septembre 2019 à 12h41

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Londres (Grande-Bretagne), correspondance. – La saison des congrès politiques a démarré en fin de semaine dernière en Angleterre. Les libéraux-démocrates ont ouvert le bal samedi, à Bournemouth. Suivra le congrès du parti travailliste à Brighton samedi, puis celui des conservateurs à Manchester la semaine prochaine. Ces grand-messes rythmées par des débats passionnés entre militants, des discours solennels et des annonces chocs bénéficient d’une large couverture médiatique. Toute cette agitation ferait presque oublier le contexte exceptionnel dans lequel elles se déroulent cette année. 

Le parlement de Westminster est suspendu depuis lundi 9 septembre, pour une durée de 34 jours, soit une période de temps bien plus longue que la « pause » parlementaire d’environ trois semaines qui couvre habituellement la saison des congrès. Pendant plus d’un mois, la Chambre des communes et la Chambre des lords ne peuvent pas poser de questions urgentes et contraignantes au gouvernement. Le droit de soumettre des propositions leur a aussi été ôté, ainsi que celui de débattre et de se réunir en commission.  

Le silence qui s’est emparé des deux chambres ne sera rompu que le 14 octobre. Ce jour-là, la reine présentera au parlement le programme législatif du gouvernement Johnson. Elizabeth II le fera à la demande du premier ministre, comme le veut la tradition. Il ne restera plus que 17 jours avant la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne programmée le 31 octobre. La suspension du parlement pour une durée record, en pleine crise politique, est-elle légale ? La Haute Cour de Londres, saisie par la militante pro-européenne Gina Miller, avec l’appui de l’ex-premier ministre conservateur John Major et des gouvernements autonomes écossais et gallois, a botté en touche mercredi 11 septembre. La suspension est une décision « politique » et ne peut être soumise à l’examen de la justice, ont conclu les trois juges. 

Des manifestants anti-Brexit devant le parlement de Westminster à Londres le 4 septembre 2019. © Reuters/Henry Nicholls

Cependant, le même jour, à Édimbourg, la plus haute instance juridique écossaise, la « Court of Session », est parvenue à une conclusion très différente. La suspension est « illégale », elle n’a pour but que d’« entraver » le parlement, ont conclu les trois magistrats à l’unanimité. Les juges écossais en veulent pour preuve que le 10 Downing Street ne leur a fourni aucune déclaration formelle signée de la main d’un ministre ou d’un haut fonctionnaire pour justifier la suspension de cinq semaines, comme c'est l'usage, alors même que la suspension des deux chambres législatives est « d’une durée extraordinaire », ont insisté les magistrats.

L’un d’entre eux, Lord Drummond Young, a expliqué sa décision de la manière suivante : « La suspension du parlement pendant cinq des sept semaines qui restent avant le retrait programmé du Royaume-Uni de l’Union européenne était d’empêcher le parlement d’exercer son pouvoir de contrôle sur le gouvernement. Il me semble impossible que cela serve aucun autre objectif rationnel. » Le raisonnement des juges écossais est limpide. Le premier ministre britannique, qui a invoqué publiquement la nécessité de donner une nouvelle impulsion au pays avec son programme législatif, est implicitement accusé d’avoir menti à la reine concernant la véritable raison pour laquelle il a demandé à la cheffe de l’État le droit de suspendre le parlement pendant 34 jours. 

La réputation du leader conservateur n’est pas la question. Depuis le référendum de 2016 sur l’Union européenne en particulier, celle-ci est déplorable auprès de la majorité des Britanniques. C’est la solidité de la constitution britannique, dont le respect repose en partie sur des traditions non écrites, qui est mise à rude épreuve par un exercice autoritaire du pouvoir par Boris Johnson, qui suit la trajectoire tracée par Theresa May de 2016 à 2019. « Jusqu’à récemment, la constitution du Royaume-Uni semblait robuste. Les gouvernements se succédaient mais le dispositif de fonctionnement de base de l’État britannique, lui, restait immuable. […] Or, ce qui semblait solide peut paraître d’un équilibre précaire », analyse dans le Financial Times le juriste et éditorialiste David Allen Green. 

Parmi les défenseurs des principes fondamentaux de la démocratie, le mépris du premier ministre et de son entourage pour le pouvoir parlementaire, et pour l’État de droit de manière plus générale, crée un profond malaise à Westminster. Avec la suspension du parlement, la crise politique entraînée par la victoire du « Leave » dans les urnes le 23 juin 2016 a pris une dimension constitutionnelle. Pourtant, les experts ne sont pas complètement unanimes, si ce n’est sur la gravité de la situation, du moins sur le remède à y apporter. 

Paul Craig, professeur de droit anglais à l’université d’Oxford, estime que l’interruption de cinq semaines des débats et du travail législatifs imposée par le gouvernement est un « abus de pouvoir parfait » étant donné la longueur de la suspension et le prétexte donné par Boris Johnson pour justifier la suspension. Le premier ministre a justifié la suspension comme étant nécessaire à la « présentation d’un nouveau programme législatif ambitieux pour le renouveau du pays après le Brexit ». Or, si le premier ministre voulait donner le coup d’envoi d’un nouveau programme maintenant, aucun obstacle juridique ou politique l’empêcherait de le faire, commente Paul Craig sur le site de l'association de droit constitutionnel britannique.

En réalité, fait valoir le professeur de droit, la suspension est un moyen pour le chef du gouvernement de « contourner un parlement considéré récalcitrant ». Pour ces raisons, dans un article paru la semaine dernière, Paul Craig insiste : la justice doit se prononcer sur le caractère légal ou illégal de la suspension. S’abstenir constitue une « abnégation de la responsabilité judiciaire ».

Robert Hazell, professeur à UCL, partage ce diagnostic concernant la suspension. En revanche, cet expert en droit constitutionnel considère d’un mauvais œil l’intervention des tribunaux dans cette crise. L’intervention de la justice serait « une chose très peu britannique étant donné le caractère politique de notre constitution ». « Cela conduirait les juges à interpréter les conventions, ce qu’ils sont normalement très réticents à faire », écrit Robert Hazell dans un article de blog cosigné avec deux autres universitaires spécialistes du droit constitutionnel britannique. 

Ce point de vue n’est pas isolé parmi les experts en droit constitutionnel outre-Manche. L’intervention des juges dans des décisions prises par le gouvernement est mal vue par bon nombre de professionnels du droit. Il faut savoir que le Royaume-Uni est longtemps resté hermétique à la théorie de la séparation des pouvoirs de Montesquieu. C’est la nécessité d’appliquer la Convention européenne des droits de l’homme et les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qui a conduit les autorités britanniques à renforcer la séparation des pouvoirs et à créer la Cour suprême britannique il y a tout juste une décennie. 

Aux yeux des tenants d’une vision limitée du pouvoir judiciaire, le jugement rendu par la plus haute cour écossaise la semaine dernière est un abus de pouvoir. Selon Lord Sumption, un ex-juge membre de la Cour suprême, la suspension du parlement est, certes, un acte « politique scandaleux » mais le juge semble presque aussi préoccupé par ce qu’il considère comme un dangereux effet domino de la suspension : le fait que les juges écossais ont « outrepassé leur pouvoir »

C’est entre cette interprétation traditionnelle – certains diront étriquée – du droit britannique et celle plus interventionniste des juges écossais que la Cour suprême britannique va devoir trancher. Trois journées d’audience sont programmées à partir de mardi 17 septembre. La décision des 11 juges sera rendue au mieux avant la fin de la semaine, ou plus probablement la semaine prochaine. Que se passera-t-il s’ils jugent la suspension du parlement illégale ? Les opposants à Boris Johnson réclameront sans aucun doute que les débats puissent reprendre, mais la Cour suprême n’a pas de pouvoir de coercition. La suspension du parlement est une prérogative du pouvoir exécutif et, la semaine dernière, en réaction à la décision des juges écossais, le speaker de la Chambre des communes, John Bercow, a affirmé qu’il « appartenait au gouvernement » – et non au Parlement – d’écourter la suspension des deux chambres. 

Le malaise constitutionnel britannique provoqué par le Brexit n’est pas près de se dissiper. En 2016, pendant la campagne sur l’UE, Boris Johnson avait pourtant promis de « restaurer » la souveraineté du parlement de Westminster.

Amandine Alexandre


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