L’issue du bras de fer entre l’UE et la Pologne reste incertaine

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La commission de Bruxelles a durci le ton en juillet face à Varsovie, accusée de piétiner l’indépendance de la justice. Mais l’efficacité de l'offensive reste à voir. L’UE ne dispose toujours pas d’instruments permanents pour faire respecter l’État de droit sur le continent.

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De notre envoyé spécial à Bruxelles (Belgique) - La menace n’a jamais été aussi précise. Si la Pologne confirme son intention de révoquer les juges de la Cour suprême, la commission européenne déclenchera « sans délai » un mécanisme qui pourrait aboutir à la perte des droits de vote de Varsovie au sein du conseil européen, la principale instance de décision à Bruxelles. « L’Union européenne ne peut accepter un système qui permet de révoquer des juges à discrétion », explique Jean-Claude Juncker, président de l’exécutif européen, dans un communiqué publié mercredi.

Ce n’est pas la première fois que l’UE est confrontée au virage autoritaire de l’un de ses États membres, accusé de piétiner les « valeurs communes » du projet européen, et se trouve contrainte de réagir. La commission de Bruxelles avait déjà engagé un bras de fer avec la Hongrie, peu après l’arrivée au pouvoir de Viktor Orban en 2010. Mais la tension n’a jamais semblé aussi forte qu’avec la Pologne dirigée par le PiS (Droit et justice), et la prise de fonction de la cheffe du gouvernement, Beata Szydlo.

  • Quels sont les textes dans le viseur de Bruxelles ?

Quatre textes risquent, s’ils sont adoptés, d’« accroître la menace systémique sur l’État de droit », selon les mots de la commission. En clair, ils mettraient un terme à l’indépendance de la justice polonaise. Les deux premiers projets de loi, sur la Cour suprême (dont les membres actuels seraient révoqués) et le Conseil national de la magistrature (dont les membres seraient nommés par les parlementaires), ont fait l’objet, lundi, d’un veto du président polonais, Andrzej Duda. Cela ne signifie pas pour autant qu’ils ont disparu des radars. Les textes vont de nouveau être débattus au parlement. Certaines des dispositions les plus controversées pourraient aussi être recyclées sous la forme d’amendements à d’autres législations.

Le troisième projet de loi porte sur l’organisation des juridictions de droit commun : celui-ci a déjà été adopté par le parlement, puis validé par le président. Il vient d'être publié, vendredi, au journal officiel polonais. Enfin, la loi réformant l’école nationale de la magistrature est, elle, entrée en vigueur le 13 juillet. Mi-juillet, la commission avait déjà durci le ton, exhortant Varsovie à suspendre ces quatre textes. L’exécutif, à l’époque, disait être « tout près » de recourir à l’article 7 des traités. Cet article à la réputation sulfureuse prévoit, en bout de course, la privation des droits de vote de l'État en question, en particulier lors des sommets européens.

Manifestation contre la réforme de la justice, à Varsovie le 26 juillet 2017 © Kacper Pempel / Reuters. Manifestation contre la réforme de la justice, à Varsovie le 26 juillet 2017 © Kacper Pempel / Reuters.

  • Pourquoi l’article 7 des traités n’a-t-il toujours pas été actionné ?

Mercredi, la commission est restée fidèle à son approche « graduelle », mêlant menaces et main tendue, comme elle le fait depuis des mois. Elle a pris deux décisions, sans aller jusqu’à saisir l’article 7 (qui n’a jamais été utilisé dans l’histoire de l’UE). Elle a d’abord émis une recommandation, dans laquelle elle formule ses inquiétudes sur les réformes de la justice. Juncker et son équipe donnent à Varsovie un mois pour y répondre. Moins spectaculaire, elle a également lancé une procédure d’infraction (ce que l’exécutif européen exécute des dizaines de fois chaque mois, dans des domaines variés) à l’encontre de Varsovie, concernant la loi sur les tribunaux de droit commun (la lettre de mise en demeure a été transmise ce samedi).

Mi-juillet, la commission semblait sur le point de dégainer l’article 7. Manifestement, le veto du président polonais, sur deux des quatre textes problématiques, a modifié la donne. « Des choses ont changé en Pologne », a reconnu mercredi le Néerlandais Frans Timmermans, le numéro deux de la commission, qui anime, depuis des mois, ce fameux « dialogue informel » avec Varsovie. Pourtant, si l’on s’en tient à une lecture précise de l’article 7, la raison pour laquelle il n’a toujours pas été actionné est incompréhensible.

  • Que dit exactement l’article 7 des traités ?

Cet article est systématiquement décrit, à Bruxelles comme dans la presse internationale, comme l’« arme nucléaire » des institutions européennes : il serait avant tout un instrument de dissuasion, dans les négociations avec les pays. Mais le contenu exact de cet article (à lire en intégralité ici) invite à nuancer cette analyse. Il prévoit deux situations bien distinctes (d’un côté, son alinéa 1, de l’autre, ses alinéas 2 et 3). Dans son premier alinéa, il est prévu que le vote de quatre cinquièmes des États membres (soit 22 sur 27, Pologne mise de côté) suffit à « constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre » des valeurs qui fondent l’UE. C’est cet alinéa – plutôt inoffensif, en vérité – que la commission s’apprête à dégainer, dans son face-à-face avec Varsovie. On voit mal pourquoi cet article n’a pas déjà été actionné, plus tôt, vu la situation en Pologne.

Les alinéas 2 et 3 sont plus complexes à utiliser. L’unanimité (soit 27 États, Pologne exceptée) est cette fois nécessaire pour constater, non plus un risque de violation, mais « l’existence d’une violation grave et persistante ». Si le constat est fait, le conseil peut alors « décider de suspendre certains des droits découlant de l’application des traités à l’État membre en question ». Il peut donc s’agir des droits de vote de ce pays, qui seraient suspendus, mais pas seulement. À Bruxelles, le débat va bon train sur la manière de sanctionner la Pologne au porte-monnaie, en bloquant le versement des fonds structurels européens (la Pologne est, des 28, le premier État bénéficiaire du budget de l’UE : c'est elle qui reçoit le plus de fonds, par rapport à ce qu'elle verse d'argent au budget européen). La mention plutôt vague de ces « droits », à l’alinéa 3, ouvre peut-être une voie juridique pour parvenir à bloquer le versement de tout ou partie de ces fonds. Rien n’interdit en tout cas aux dirigeants européens de se montrer inventifs, en jouant sur l’interprétation des traités, comme ils avaient été capables de le faire, par exemple, lors de la crise de l’euro.

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