Au nom de la «cohérence» sanitaire, la justice rappelle les maires frondeurs à l’ordre

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Au printemps, plusieurs maires voulaient durcir les règles de confinement, mais la priorité automnale est plutôt de préserver le petit commerce. Dans les deux cas, les tribunaux posent des bornes nettes à leur action. « Des poursuites pénales pourraient être envisagées », indique un ministre.

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Une nouvelle fois, le confinement a déclenché une épidémie d’arrêtés municipaux. De Lanmeur à Perpignan, de Marmande à Brive-la-Gaillarde, des maires de tous bords politiques ont pris la plume ces derniers jours pour autoriser la réouverture de commerces non alimentaires dans leurs communes au nom de « l’égalité de traitement ». Ils envisagent leurs décisions comme une forme de soutien symbolique aux magasins des centres-villes face à la grande distribution et aux plateformes de vente en ligne.

Le maire de Perpignan, Louis Alliot (RN), et celui de Béziers, Robert Ménard, le 3 novembre au tribunal administratif pour défendre leurs arrêtés municipaux. © Pascal GUYOT / AFP Le maire de Perpignan, Louis Alliot (RN), et celui de Béziers, Robert Ménard, le 3 novembre au tribunal administratif pour défendre leurs arrêtés municipaux. © Pascal GUYOT / AFP

Ce mardi, le premier ministre Jean Castex dénombrait 71 arrêtés de ce type (sur 36 000 communes), dont 16 ont déjà été retirés (comme à Sains-du-Nord), et déplorait que certains élus appellent les maires à « violer les lois de la République » – en l’occurrence, le décret du 29 octobre qui encadre ce nouveau confinement. Plutôt que d’autoriser davantage de commerces à ouvrir, le gouvernement a choisi d’ordonner la fermeture des rayons « non essentiels » dans les grandes surfaces. « Défier l’État en prenant des arrêtés municipaux est irresponsable, a ajouté le ministre de l’économie Bruno Le Maire. On ne brave pas l’autorité de l’État en mettant en jeu la santé de nos compatriotes. »

Saisis par les préfets, les tribunaux administratifs suspendent ces arrêtés municipaux les uns après les autres, en rappelant que pendant l’état d’urgence sanitaire, c’est la stratégie nationale qui prévaut. Ils invoquent trois principes, utilisés par le Conseil d’État pour valider la fermeture des salles de sport, le port du masque à l’échelle d’une commune ou le couvre-feu : « l’efficacité », « la lisibilité » et « la cohérence » de la politique sanitaire.

Olga Mamoudy, professeure de droit public à l’université polytechnique des Hauts-de-France, précise qu’au regard de cette jurisprudence récente liée à l’état d’urgence sanitaire, il était « quasiment certain » que les préfets attaqueraient les décisions des maires, et que celles-ci seraient suspendues. « Ces nouveaux critères semblent proscrire totalement l’usage de la police administrative générale par les maires, autrement que pour contribuer à la bonne application de ce qui a été décidé au niveau national, que ce soit dans un sens plus restrictif ou moins restrictif », dit-elle.

Mercredi 4 novembre, la justice s’est déjà prononcée sur le cas de Béziers (Hérault), Carcassonne (Aude), Perpignan, Claira et Pia (Pyrénées-Orientales), Colmar (Haut-Rhin) ou Évreux (Eure). D’autres arrêtés, comme celui pris par la maire des Herbiers (Vendée), ou par plusieurs édiles de Saône-et-Loire, doivent être examinés par la justice cette semaine. Sauf immense surprise, ils donneront lieu à des décisions identiques.

Les arrêtés municipaux de cet automne, qui réclament davantage de souplesse, contrastent avec ceux du printemps dernier. Certains maires prétendaient alors, au contraire, rendre le confinement plus strict dans leur commune, à travers l’interdiction du jogging en journée, l’instauration de couvre-feux ou l’obligation généralisée de porter le masque – alors qu’on en manquait. Si ces deux derniers outils se sont largement développés depuis, sous la houlette gouvernementale, la justice administrative a estimé qu’il n’appartenait pas aux maires d’en décider.

Le 17 avril, le Conseil d’État suspendait l’arrêté du maire de Sceaux (Hauts-de-Seine) visant à rendre obligatoire le port du masque sur tout le territoire de sa commune, à travers une ordonnance de principe. La juridiction estimait que « l’usage par le maire de son pouvoir de police générale pour édicter des mesures de lutte contre cette épidémie est subordonné à la double condition qu’elles soient exigées par des raisons impérieuses propres à la commune et qu’elles ne soient pas susceptibles de compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’État dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale ».

Le Conseil d’État donnait alors raison à Emmanuel Macron qui, le 14 avril, avait demandé aux élus « d’aider à ce que ces règles soient les mêmes partout sur notre sol » sans « rajouter des interdits ». L’état d’urgence sanitaire prévoit bien la possibilité d’aller plus loin que le confinement national « si les circonstances locales l’exigent », mais en pratique ce cas de figure obéit à des conditions très restrictives. Depuis le mois de mars, constate Olga Mamoudy, le Conseil d’État va dans le sens d’une « centralisation absolue de la décision en période de crise », qui permet « le verrouillage par le gouvernement de tout ce qui est interdit ou autorisé ».

En la matière, les maires ne peuvent plus se faire d’illusions sur les pouvoirs dont ils disposent. Beaucoup admettent d’ailleurs que leurs arrêtés servent surtout à faire passer un message. « Nous savons que cet arrêté est illégal et qu’il sera cassé, mais nous l’avons pris pour la symbolique », affirme celui d’Audun-le-Tiche (Moselle). Son homologue de La Grignonnais (Loire-Atlantique), qui a autorisé l’unique salon de coiffure de la commune à rouvrir, dit vouloir « montrer les incohérences perçues dans les décisions prises dans les plus hautes sphères ». Le maire de Saint-Sever (Landes) va jusqu’à conseiller aux commerçants de ne pas appliquer sa décision : « Il ne faut pas qu’ils prennent de risque. »

De son côté, le maire socialiste d’Auch, Christian Laprébende, fustige ces « arrêtés aussi démagogiques qu’illégaux ». Comme le souligne sur Twitter l’avocat Arnaud Gossement, en renvoyant vers d’autres façons de protester ou négocier, « on peut être tout à fait opposé à la fermeture des librairies ou d’autres commerces et tout aussi opposé à ce que des maires communiquent au moyen d’arrêtés de police qui créent surtout un risque de confusion dans une période qui a besoin de sérénité ».

La juriste Olga Mamoudy se montre elle aussi sévère avec ce qu’elle qualifie « d’abus de droit » de la part des maires, « proche du détournement de pouvoir ». « Nous sommes dans une période où l’État de droit vacille un peu, avec le désaveu d’un certain nombre d’autorités. Les maires ont tout de même d’autres moyens de contestation que prendre des actes administratifs illégaux et assumés comme tels. On peut être opposé politiquement au gouvernement sans dévoyer son pouvoir de police administrative. » Dans un communiqué de presse, l’Association des maires de France demande par exemple à « élargir » la catégorie des commerces « de première nécessité », pour y inclure les librairies et les salons de coiffure.

Face à la menace du tribunal administratif, certains édiles sont allés encore plus loin en déclarant publiquement qu’ils étaient prêts à prendre en charge, sur le budget de leur municipalité, les éventuelles contraventions des commerçants souhaitant rester ouverts. C’est notamment le cas de la maire Les Républicains (LR) de Montauban (Tarn-et-Garonne), Brigitte Barèges, qui a également donné consigne aux policiers municipaux de ne pas verbaliser les commerçants. « Ils sont déjà bien occupés à surveiller les lieux de culte, a-t-elle fait valoir sur France Info. On est quasiment seuls. Nous avons 19 édifices religieux catholiques et protestants à protéger, sept cimetières. Donc, face au risque de terrorisme, je pense que les policiers ont mieux à faire que de verbaliser. »

Robert Ménard, le maire de Béziers (Hérault) apparenté Rassemblement national (RN), a lui aussi annoncé que la ville paierait les amendes des commerçants. Ces déclarations des deux élus, qui avaient d’ailleurs opéré un rapprochement public début octobre, ont suscité la colère du gouvernement. Selon un responsable de la majorité, une réflexion sur une éventuelle réponse pénale est en cours. « L’argent public ne peut pas être employé n’importe comment, a rappelé le sous-préfet de Béziers, Christian Pouget, dans Le Midi Libre. Si les amendes étaient payées par la Ville, le préfet saisirait la Cour de discipline budgétaire et financière. Et cela pourrait être qualifié de délit pénal par le procureur. Robert Ménard peut payer les amendes en son nom propre s’il le souhaite. »

« C’est une mise en danger d’autrui. Des poursuites pénales pourraient être envisagées », confirme un ministre. Cette réponse est pourtant loin d’être évidente car la responsabilité pénale des décideurs est entourée par la loi Fauchon du 10 juillet 2000, qui avait resurgi au moment de la première vague de l’épidémie, certains arguant que la notion de « faute caractérisée » ne protégeait pas suffisamment les élus dans un contexte de crise sanitaire. Le Parlement avait ainsi choisi de préciser dans la loi qu’il était nécessaire de « tenir compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur ».

Au-delà de ses éventuelles conséquences judiciaires, cet épisode démontre, une nouvelle fois, à quel point une prise de décision verticale, sans anticipation ni concertation, peut contribuer à nourrir la contestation des mesures sanitaires, devant les tribunaux ou ailleurs. « L’union nationale », qui avait prévalu au printemps, n’a plus cours huit mois après le début de la crise sanitaire. Les élus locaux, comme les parlementaires de l’opposition, sont désormais bel et bien décidés à donner de la voix. Le chef de file de La France insoumise (LFI), Jean-Luc Mélenchon, a ainsi alerté contre « les débordements du pouvoir solitaire », tandis que celui de LR, Christian Jacob, a rappelé que « l’union nationale ne se décrète pas ». « Ce n’est pas “je décide, j’ai raison et vous avez tort, point final”. »

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