Autoroutes: les dessous des relations entre l’Etat et les concessionnaires

C’est la privatisation qui ne passe pas. Et plus le temps s’écoule, plus l’indignation de l’opinion publique grandit : jamais l’État n’aurait dû privatiser les autoroutes, selon une grande majorité des citoyens. Avec le mouvement des « gilets jaunes », le dossier est devenu hautement explosif. Depuis le début du mouvement, les péages des autoroutes sont la cible régulière des manifestants. Dans de nombreux cahiers de doléances, le retour au contrôle public de l’État ou, en tout cas, le reversement aux finances publiques de l’essentiel des recettes apportées par les autoroutes figurent parmi les premières mesures demandées.

Au même moment, les sociétés concessionnaires autoroutières (SCA) doivent annoncer, comme chaque année, de nouvelles hausses des péages le 1^er février. Alors le gouvernement tente de déminer le sujet. Depuis la fin de l’année 2018, la ministre des transports, Élisabeth Borne, s’active. Les réunions se succèdent au ministère avec les concessionnaires autoroutiers – notamment Vinci (Cofiroute, ASF, Escota), Eiffage (Area, APRR) et Abertis (Sanef, SAPN) –, officiellement pour accompagner les hausses tarifaires prévues – de 1,9 % en moyenne, après 1,5 % en 2018.

Une nouvelle réunion doit avoir lieu lundi 14 janvier, au cours de laquelle les SCA devraient faire des propositions « pour améliorer le pouvoir d’achat des Français ». « Je les vois lundi et nous pourrons examiner les propositions ensemble. Je n’ai pas de doute qu’elles sont conscientes des attentes des Français », a expliqué Élisabeth Borne vendredi au micro d’Europe 1.

Pour la ministre des transports, il ne peut s’agir que de mesures d’accompagnement, de gestes consentis par les sociétés autoroutières. Il est impossible de remettre en cause les hausses prévues. « Les contrats sont très bien faits, très précis », a justifié la ministre des transports à la fin de l’année, comme si elle venait de les découvrir.

La ministre connaît bien pourtant le dossier. Elle sait que l’État est pieds et poings liés face aux sociétés d’autoroutes : elle a assisté en personne à leur élaboration. « La renégociation des contrats entre l’État et les sociétés d’autoroutes en 2015 s’est faite sous l’égide d’Alexis Kohler et d’Élisabeth Borne [respectivement directeur de cabinet d’Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, et directrice de cabinet de Ségolène Royal, alors ministre de l’environnement – ndlr] », rappelle un témoin de l’époque.

Sous leur direction, un protocole d’accord a été conclu avec les sept sociétés concessionnaires autoroutières historiques – filiales de Vinci, Eiffage ou Abertis, celles-ci exploitent l’essentiel du réseau autoroutier et surtout les parties les plus anciennes, donc totalement amorties. L’accord porte sur l’évolution des tarifs, les extensions de durée des concessions – allant de deux à cinq ans –, en contrepartie de 3,2 milliards d’euros de travaux supplémentaires sur dix ans. Il a été signé en avril 2015 par Emmanuel Macron, Ségolène Royal, Pierre Coppey, président des concessions autoroutières détenues par Vinci, Philippe Nourry, directeur général représentant les sociétés détenues par Eiffage, Lluis Deulofeu, représentant du groupe espagnol Abertis, et Alain Minc, PDG de la Sanef.

Cet accord est jusqu’alors resté secret. En dépit des demandes déposées par Raymond Avrillier, ancien élu écologiste de Grenoble, et du jugement du tribunal d’administratif imposant au ministère des finances et en particulier à Emmanuel Macron de le lui communiquer, l’État s’est refusé à le rendre public. L’affaire est désormais dans les mains du Conseil d’État. En décembre, deux ans après avoir été saisi, les magistrats du Conseil d’État ont demandé communication de cet accord afin d’en prendre connaissance et d’examiner s’il était ou non communicable.

En septembre 2017, un journaliste de France 2 a révélé des extraits de cet accord secret. Il y annonçait notamment les hausses tarifaires jusqu’en 2023. Mediapart a eu accès à la totalité de cet accord secret (voir ci-dessous).

À la lecture de ce document de 20 pages, on comprend mieux la résistance de l’État à le rendre public : « C’est une capitulation complète de l’État face aux SCA. L’État s’est volontairement lié les mains et se retrouve en situation de ne rien pouvoir imposer aux concessionnaires autoroutiers », résume un connaisseur du dossier.

L’État accepte de compenser intégralement le gel des tarifs décidé en 2015 par « des hausses de tarifs additionnelles les 1^er février de chaque année de 2019 à 2023 ». La formule de calcul est telle qu’elle entraîne un surcoût de 500 millions d’euros pour les usagers, selon les évaluations de l’Autorité de régulation des transports ferroviaires et routiers (Arafer).

De plus, l’accord a inscrit une hausse des tarifs, calculée sur une formule d’indexation sur l’inflation, allant jusqu’en 2029, voire 2031 pour certaines concessions. Au moment de la signature, nombre de contrats de concessions étaient sur le point d’arriver à terme. C’est dire que les négociations de la ministre des transports relèvent bien de la gesticulation, de la mise en scène politique.

Mais au-delà des tarifs et des durées de concession, c’est surtout la bienveillance de l’État à l’égard des sociétés concessionnaires qui frappe dans cet accord. L’État s’engage à compenser tout, la moindre modification de la fiscalité générale, des obligations nouvelles qui pourraient leur être imposées, des changements qui pourraient survenir. Rarement les intérêts publics ont été si malmenés. Pour les SCA, c’est l’assurance d’une rente perpétuelle et sans risque.

Sur les ordres de Bercy

La signature de cet accord se passe à un moment bien particulier. Fin 2014-début 2015, le gouvernement est empêtré dans le fiasco du contrat d’Ecomouv et de la fin de l’écotaxe (voir notre dossier) : tous les plans de l’administration de Bercy et des transports pour instaurer une fiscalité supplémentaire sur les transports, au nom de l’écologie, sont à terre. Et la question de la privatisation des autoroutes revient avec force sur le devant de la scène.

Un rapport au vitriol de la Cour des comptes, publié en 2013, a dénoncé les conditions désastreuses dans lesquelles se sont faites les

privatisations des autoroutes pour les finances publiques : en à peine cinq ans, les sociétés autoroutières ont complétement remboursé, grâce aux dividendes versés, le coût d’acquisition des réseaux.

Dans le tourbillon du scandale de l’écotaxe, les députés et les sénateurs se sont emparés du sujet, créant les uns et les autres des commissions d’enquête afin de mieux comprendre la situation. Ils mesurent combien l’État s’est fait avoir en revendant au privé des biens publics essentiels et stratégiques, en parfait état, et affichant des rentabilités hors norme.

152 députés socialistes, parmi lesquels le président de l’Assemblée nationale, les sept présidents de commissions, des anciens ministres socialistes, demandent au premier ministre Manuel Valls la renationalisation des autoroutes. La loi prévoit la possibilité de mettre un terme à des concessions pour motif d’intérêt général. Et comme un certain nombre de concessions sont sur le point d’arriver à échéance, les indemnisations seront limitées, avancent-ils. Remettre la main sur des actifs qui assurent au moins deux milliards d’euros de bénéfices par an leur paraît relever de la bonne gestion des avoirs publics.

C’est le scénario noir pour Bercy et les SCA. Pour le ministère des finances, pas question de remettre en cause ces privatisations. L’État ne saurait revenir en arrière et reprendre le contrôle de ce qu’il a délégué au privé. À Matignon, Manuel Valls est exactement sur la même longueur d’onde. Quant aux sociétés concessionnaires, devoir se priver d’une manne aussi abondante et récurrente n’est même pas envisageable.

C’est dans ce contexte que Ségolène Royal, qui a déjà annoncé l’abandon de l’écotaxe, annonce en décembre 2014 son désir de geler les hausses de tarifs des autoroutes pour 2015, en agitant la menace d’une éventuelle renationalisation. Est-ce une de ces annonces politiques dont Ségolène Royal a le secret, sans en mesurer les conséquences ? Y a-t-il derrière une manœuvre moins avouable pour désamorcer la menace d’une renationalisation en se masquant derrière un coup politique ? Le gel des tarifs autoroutiers en 2015 sera surtout le levier pour les sociétés autoroutières, avec l’appui de Bercy, pour tuer toute tentative de reprise de contrôle des autoroutes par l’État.

Car dès que la décision est prise de geler les tarifs, les sociétés autoroutières engagent les unes après les autres des procédures auprès du tribunal administratif de Paris et du Conseil d’État pour faire annuler la mesure et obtenir des dommages et intérêts. Bercy sonne le tocsin : le Conseil d’État ne peut que donner raison aux SCA. Elles ont les contrats pour elles, avance le ministère. Cela risque de coûter des fortunes à l’État, prévient Bercy. Sans compter qu’il faut combler le manque à gagner de l’écotaxe, un milliard d’euros au moins, qui devait servir au financement du transport.

Et puis il faut aussi payer l’annulation du partenariat public-privé du contrat Ecomouv. Car au lieu de faire constater que l’équipement d’Ecomouv n’était pas en état de fonctionnement à la date prévue par le contrat (janvier 2014), et de faire un constat de carence, ce qui lui aurait permis d’annuler le contrat sans frais, à un moment où l’écotaxe était contestée, l’administration a préféré reporter de plusieurs semaines la date de remise des équipements, puis d’accepter de reconnaître qu’ils étaient en état de bon fonctionnement – ce qui n’a jamais été prouvé. Résultat : le contrat Ecomouv a été avalisé, malgré les retards et les dysfonctionnements, et l’État a été condamné à payer 840 millions d’euros de dédit. Les actionnaires n’ont même pas été priés de démonter leurs installations le long des routes en contrepartie. C’est ce qui s’appelle avoir la préoccupation des deniers publics.

Mais Bercy et le ministère des transports travaillent déjà à une solution de remplacement. Cela fait des mois qu’ils œuvrent en silence, comme nous l’avions raconté à l’époque : des discussions ont déjà été engagées pour examiner l’allongement de la durée des concessions autoroutières, qui sont déjà entre 25 et 30 ans, en contrepartie de travaux supplémentaires. Le tout, évidemment, sans nouvel appel d’offres et à un prix négocié. Discrètement, la solution chemine.

Comprenant que les dés sont pipés, Jean-Paul Chanteguet, président de commission du développement durable et président à ce titre du groupe de travail sur les autoroutes, décide en mars 2015 de démissionner de ce groupe. « Je refuse d’avaliser plus avant cette mise en scène et mets un terme à ma participation à ce groupe de travail, dont les travaux, consciencieusement organisés et orientés, ont eu pour objectif de montrer, que de rente il n’y avait pas et que l’idée de la résiliation était irréaliste, pour ne pas dire irresponsable », écrit-il. Dans une lettre envoyée au premier ministre Manuel Valls le 26 février et rendue publique en même temps, le député socialiste était encore plus précis : « Sur ce dossier comme sur d’autres précédents, le pouvoir exécutif, au travers de sa haute administration, dénie aux parlementaires toute légitimité à proposer des solutions réfléchies, documentées et innovantes. […] Je ne saurais pour ma part cautionner une démarche qui n’aurait pour ligne directrice la défense de l’intérêt général, c’est-à-dire celle de l’État et de ses usagers. »

Jean-Paul Chanteguet avait vu juste. Un mois plus tard, un accord secret est signé entre l’État et les sociétés autoroutières. Il inclut tout ce qui a été négocié dans le secret des mois auparavant : en contrepartie de 3,2 milliards d’euros de travaux supplémentaires sur 10 ans, les sociétés autoroutières voient leur contrat de concession étendu de deux à cinq ans, par le biais d’avenants. Le tout a été accepté sans problème par la Commission européenne : dès qu’il s’agit de privatiser des biens publics, tous les obstacles mystérieusement disparaissent, et même les règles de transparence ne sont plus obligatoires.

Un surcoût de 500 millions d’euros

Profitant de leur position de force juridique, les sociétés concessionnaires ont fait monter très haut les enchères. Leur première préoccupation est d’obtenir réparation pour le gel des tarifs imposé en 2015. Une brèche insupportable dans leur contrat qui mine l’équilibre financier de leurs concessions, à les entendre. L’État accepte sans sourciller. La seule contrepartie demandée est l’arrêt des procédures judiciaires lancées contre l’État par les SCA.

« Les parties sont convenues que la compensation intégrale de l’absence de hausse tarifaire prévue au 1^er février 2015 prendra la forme, pour chaque société, de hausses de tarifs additionnelles les 1^er février de chaque année de 2019 à 2023 inclus, en sus des hausses prévues par application des contrats […], afin que l’ensemble soit neutre en valeur actuelle nette pour respecter l’équilibre économique des contrats de concession », stipule l’accord. Dans les faits, cela se traduit par une hausse supplémentaire de 0,26 % chaque année pendant cinq ans, selon l’accord.

L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), qui n’a pas été associée aux négociations et à la rédaction de l’accord, a évalué le dispositif par la suite. « La hausse supplémentaire des tarifs de péage qui résulte de la compensation du gel tarifaire en 2015 représente des recettes cumulées de l’ordre de 500 millions d’euros (courants) pour l’ensemble des sept sociétés, sur la durée restant à courir des concessions », écrit-elle dans son premier rapport.

Mais ce n’est pas le seul cadeau consenti aux SCA. Dans la foulée, les concessionnaires autoroutiers en profitent pour demander la révision de la taxe d’occupation domaniale. Le gouvernement avait décidé d’en augmenter le montant en 2013. Là encore, une intervention insupportable pour les concessionnaires autoroutiers, qui ont engagé des procédures pour contester cette hausse. Dans le cadre de l’accord d’avril 2015, ils obtiennent une modification des hausses de tarifs qui leur permet de faire payer l’ensemble de la taxe aux usagers.

 Mais c’est surtout la grille d’évolution des tarifs qui est intéressante. Dans le cadre de l’accord de 2015, l’État leur garantit une hausse annuelle correspondant à 70 % de l’inflation annuelle, jusqu’en 2029 et parfois jusqu’en 2032. Aucun mécanisme d’évaluation, de révision tenant compte de l’augmentation du trafic, de la conjoncture, des bénéfices dégagés n’est prévu. Tout est calculé sur des bases sous-évaluées. À titre d’exemple, le contrat de plan prévoit un chiffre d’affaires cumulé de 9,234 milliards en 2017. Les sept SCA historiques ont en fait réalisé un chiffre d’affaires de 9,481 milliards cette année-là, soit près de 250 millions d’euros de plus par rapport aux prévisions. On imagine l’importance du décalage cumulé sur 12, voire 15 ans.

À cela, il faut ajouter les recettes tirées de la location des aires d’autoroutes, jamais prises en compte, les travaux supplémentaires, essentiellement réalisés par les filiales de BTP des mêmes groupes concessionnaires – l’Arafer estime le surcoût à 350 millions d’euros –, le nouveau contrat de travaux de 800 millions d’euros signé fin 2017 donnant lieu à de nouvelles extensions de durée de concession pour des réseaux totalement amortis. Le cadeau accordé aux sociétés concessionnaires d’autoroutes est exorbitant et sans limite.

Et l’État s’est placé dans une position où il a renoncé à tout contrôle, toute mesure qui pourrait limiter les appétits des sociétés concessionnaires. Il a organisé volontairement son impuissance. Toute disposition qui pourrait changer les termes des contrats doit donner lieu à compensation, selon les termes de l’accord, afin « d’assurer, dans le respect du service public, les conditions économiques et financières » des contrats.

Même les modifications générales de la fiscalité ne leur sont pas applicables sans compensation. Les concessionnaires ont obtenu une garantie de stabilité totale des prélèvements obligatoires, de la fiscalité sur la déductibilité fiscale des charges financières, quelles que soient les dispositions générales adoptées par le gouvernement, au moins jusqu’en 2029 ou 2031. Et le gouvernement a non seulement accepté cette capitulation, mais a lié les mains de tous ses successeurs. Tant de bienveillance et de compréhension à l’égard des SCA finissent par interpeller.

Une rente de monopole hors norme

Même les théories économiques les plus classiques le reconnaissent : les autoroutes relèvent des monopoles physiques de fait. Et comme tout monopole, elles doivent être gérées par la puissance publique au nom de l’intérêt général, ou être sérieusement régulées si la gestion en est confiée au privé. Or dans le cas des autoroutes – mais cela pourrait être étendu à l’ensemble des services publics concédés en France –, les autorités de régulation sont dépourvues de moyens, de capacités d’intervention et de sanctions. L’information détenue par les concessionnaires est totalement asymétrique par rapport aux autorités de tutelle, comme le relève de nombreuses fois l’Arafer.

Parce qu’il fallait répondre – en apparence – à la fronde des députés et aux critiques de la Cour des comptes, l’accord d’avril 2015 prévoit un dispositif pour évaluer les cas « éventuels » de surprofit des sociétés concessionnaires, qui permettrait alors à l’État de demander une rétrocession des surprofits « sous la forme d’une réduction de la durée de concession ».

Mais tout est mis en œuvre pour éviter pareille hypothèse. D’abord, les valeurs de référence partent de 2006. Ensuite, les taux d’actualisation sont de 8 %, c’est-à-dire bien au-delà des conditions monétaires et de la conjoncture actuelle. De plus, les sociétés concessionnaires travaillent allégrement leur bilan : année après année, elles se décapitalisent, troquant leur capital pour des emprunts financiers.

En 2016, les SCA ont ainsi versé 4,7 milliards d’euros pour 3,5 milliards de bénéfices. La palme revient cette année-là à Cofiroute

(filiale de Vinci), la plus vieille concession autoroutière privée en France – elle date de 1971 –, totalement amortie depuis le temps. Cofiroute a alors versé 2,8 milliards d’euros de dividendes à sa maison-mère Vinci, alors qu’elle n’avait officiellement réalisé qu’un bénéfice de 449 millions. Pour compenser ces pertes de réserve, la société a souscrit 1,3 milliard de dettes supplémentaires. Les charges financières sont augmentées d’autant et le profit facial est diminué dans les mêmes proportions. Et comme selon l’accord d’avril 2015, « toute modification du régime de déductibilité fiscale [des charges financières] entraînerait compensation intégrale », les SCA n’ont aucune raison de se retenir. Il faut bien utiliser l’effet de levier.

Malgré tous les habillages comptables, les sociétés concessionnaires autoroutières ont du mal à cacher la réalité : la rente autoroutière est hors norme, hors de toute justification économique, d’autant qu’elle est sans risque. En 2017, selon les chiffres de l’Arafer, l’ensemble des sociétés autoroutières ont dégagé un Ebidta (excédent brut d’exploitation) de 7,3 milliards d’euros pour 10 milliards d’euros de chiffre d’affaires. 73 % de marge brute ! Aucun secteur, s’il n’est en situation de monopole, n’est capable de dégager de telles marges. Elles ont redistribué 1,7 milliard d’euros de dividendes à leurs actionnaires, après en avoir reversé 4,7 milliards l’année précédente.

Les comptes annuels du groupe Vinci, principal concessionnaire autoroutier en France, permettent de mesurer l’effet de ces surprofits. En 2017, le chiffre d’affaires de Vinci Autoroutes, la filiale qui gère les concessions, représentait à peine 7 % du total du chiffre d’affaires du groupe (5, 2 milliards sur un total de 40 milliards). En revanche, l’Ebidta de la filiale (3,8 milliards) représente 59 % de l’Ebidta total du groupe. Et son bénéfice net (1,3 milliard d’euros) équivaut à la moitié du profit net du groupe (2,7). Le groupe a reversé quasiment l’équivalent des bénéfices reçus par sa filiale Vinci Autoroutes (1,27 milliard) à ses actionnaires.

On comprend que le groupe et tous les autres concessionnaires se battent bec et ongles pour conserver une rente aussi lucrative. On comprend moins que l’État et surtout les deux ministres signataires de l’accord de 2015, Emmanuel Macron et Ségolène Royal, n’aient pas veillé à préserver au minimum les intérêts publics et à rétablir une situation si défavorable à l’État.

Élisabeth Borne en conflit d’intérêts ?

Lors de l’élaboration de l’accord de 2015, Élisabeth Borne, alors directrice de cabinet de Ségolène Royal, ministre de l’environnement, mais ayant aussi en charge le secrétariat aux transports, a été activement associée aux discussions. L’ennui est que Élisabeth Borne, avant d’avoir été à la mairie de Paris et à la RATP, a été aussi directrice des concessions d’Eiffage en 2007-2008. C’est l’époque où la Sanef, filiale d’Eiffage présidée par Alain Minc, discute des contrats de plan avec l’État, à la suite de la privatisation de 2006.

La filialisation suffit-elle à constituer une muraille de Chine infranchissable avec sa société-mère, quand on comprend l’importance qu’ont les concessions autoroutières sur les résultats des groupes ? Élisabeth Borne n’a-t-elle jamais été au courant des discussions sur le sujet ? En tout cas, en tant que directrice de cabinet de Ségolène Royal, elle semble ne s’être jamais déportée quand les discussions avec les SCA ont eu lieu. Elle a même signé, en tant que ministre des transports, un des avenants au contrat de concession de la Sanef en 2018.

En octobre 2018, des concurrents d’Eiffage ont fini par s’émouvoir de la curieuse situation dans laquelle se trouve Élisabeth Borne, dénonçant un possible conflit d’intérêts dans l’attribution de la future autoroute A79. La ministre des transports a répliqué en expliquant qu’il n’y avait aucun conflit d’intérêts, le projet sur lequel elle avait à se prononcer n’existant pas à l’époque où elle travaillait chez Eiffage. Mais peut-elle en dire autant sur la Sanef ? A-t-elle soumis le dossier à la réflexion de la commission de déontologie ? Mais il est vrai que la notion de conflit d’intérêts est assez subalterne dans la haute fonction publique, désormais.

Vers de nouvelles concessions pour les sociétés autoroutières

Avant même la réunion du 14 janvier au ministère des transports, les sociétés autoroutières ont fait savoir qu’elles étaient prêtes à faire un geste pour accompagner les hausses tarifaires prévues à partir du 1^er février, comme le gouvernement le demande « pour prendre en compte les attentes des Français en matière de pouvoir d’achat ». « Nous sommes favorables au fait de trouver des formules montrant que nous ne sommes pas autistes, a déclaré 8 janvier Xavier Huillard, PDG de Vinci. Nous sommes prêts à imaginer des choses qui redonnent un peu d’air à ceux qui utilisent les autoroutes entre leur domicile et leur lieu de travail. » Un aménagement des formules d’abonnement pour les usagers pour les trajets quotidiens entre le domicile et le travail est justement la piste que privilégie la ministre des transports, en accompagnement des hausses de tarifs.

Mais comme le dit lui-même le PDG de Vinci, « le diable est dans les détails ». Et les détails risquent une fois encore de coûter fort cher à la collectivité publique. Car tout geste des SCA justifie compensation, comme le prévoit l’accord de 2015. Comme à chaque fois, elles exigent un morceau de chair supplémentaire du bien public.

Dans un premier temps, elles ont donc demandé une nouvelle extension de la durée des concessions autoroutières. Le ministère des transports ne semble pas trop partant pour l’instant pour cette formule. Il n’est pas sûr d’ailleurs que les sociétés autoroutières y tiennent tant que cela. Leur objectif est plutôt d’étendre leur emprise, de prendre de nouveaux domaines jusque-là publics pour les transformer en concessions privées. Et il y a des voies de circulation qui les intéressent particulièrement : les rocades, les périphériques, les autoroutes urbaines, tout ce qui constitue des passages obligés pour les usagers chaque jour. Justement, l’État a fait savoir qu’il n’avait plus les moyens d’entretenir ces voies de circulation. Quoi de mieux que de les concéder au privé pour en assurer l’entretien.

Mais en ces temps de révolte des gilets jaunes, difficile d’avancer frontalement. « Instaurer un abonnement travail-domicile est un moyen d’avancer vers les péages urbains. Les sociétés d’autoroutes auront mis en place leur système de tarification travail-domicile. Les usagers finiront par s’y habituer. En tout cas, c’est le pari du gouvernement. Après, il n’y aura plus qu’à transformer les dessertes urbaines en concessions privées et le tour sera joué », explique, plein de soupçon, un grand connaisseur du monde autoroutier. Ainsi le péage urbain, qui avait disparu par la porte lors de la présentation du grand plan de transition écologique par Emmanuel Macron fin novembre, pourrait revenir par la fenêtre par le biais des tarifs travail-domicile négociés avec les sociétés concessionnaires d’autoroutes. Au nom du pouvoir d’achat, de l’écologie et des gilets jaunes, bien sûr.