Bruxelles (Belgique), envoyé spécial.– Son prédécesseur avait démissionné en janvier avec fracas, en désaccord avec la stratégie de Londres sur le Brexit. C’est donc à Tim Barrow, l’ambassadeur du Royaume-Uni en poste à Bruxelles depuis à peine trois mois, que revient ce mercredi 29 mars ce drôle d’honneur : le diplomate va transmettre à Donald Tusk, le président du Conseil européen, la lettre par laquelle Londres saisit formellement l’article 50 des traités européens et demande de sortir de l’UE.
À partir de ce jour, le Royaume-Uni et l’UE auront deux ans, et pas une heure de plus, pour s’entendre sur un « accord de retrait ». Cela laisse aux négociateurs jusqu’à fin mars 2019, quelques semaines avant les prochaines élections européennes. Faute d’accord d’ici à deux ans, le Brexit se produira de manière désordonnée : c’est le scénario carabiné que les Britanniques appellent le « fall off a cliff », le saut du haut de la falaise… « Sauf si le Conseil européen […] décide à l’unanimité de proroger ce délai », précise toutefois l’article 50. Retour sur les enjeux d’une négociation qui s’annonce très complexe. Infaisable, disent même certains.
Theresa May, le 28 mars 2017 à Londres, signe la lettre sur le déclenchement de l'article 50, qui doit être remise ce mercredi à Bruxelles. © Reuters / Christopher Furlong. - 1 - Des négociations marathon, pour quelle transparence ?
Il a fallu neuf mois, depuis la victoire du Brexit en juin 2016, pour que Theresa May saisisse l’article 50 des traités. La cheffe du gouvernement, qui avait pour sa part fait campagne sans enthousiasme pour le maintien de Londres dans l'Union européenne, a dû construire sa stratégie dans la précipitation. La conservatrice a également dû accepter, contre son gré, de débattre du sujet avec le parlement de Westminster. Les députés ont obtenu d’avoir leur mot à dire sur le résultat final des négociations.
La saisine de l’article 50 marque l’ouverture de négociations marathon – et totalement inédites dans l’histoire de l’UE, qui vient de fêter ses 60 ans. Un sommet européen extraordinaire a été convoqué à Bruxelles le 29 avril (entre les deux tours de la présidentielle française : ce sera la dernière sortie de François Hollande à Bruxelles). Les 27 y fixeront les grands axes de la négociation, et leurs lignes rouges. C’est la commission de Bruxelles qui, dans la foulée, héritera de ce mandat de négociation.
La technique – un mandat confié par les capitales à la Commission – rappelle celle des négociations de traités de libre-échange. Avec une différence de taille : le temps, ici, est compté. Puisqu’ils n’ont que deux ans pour aboutir, le rythme des réunions, en grande majorité à Bruxelles, s’annonce très soutenu. D’autant que Michel Barnier, qui dirige l’équipe de négociateurs pour le compte de l’UE, a déjà prévenu : il faudra aboutir à un accord en octobre 2018, afin de laisser le temps aux parlements, à Westminster et Strasbourg, de débattre du résultat global de la négociation. Soit un calendrier de 18 petits mois, pour défaire 44 années d'appartenance à l'UE.
Dans une intervention le 22 mars au Comité des régions, l’ancien commissaire Barnier s'est aussi engagé sur la transparence des discussions à venir. Il semble vouloir tirer les leçons des errements passés des Européens, qui ont longtemps négocié dans l'opacité les accords commerciaux. Le mandat de négociation devrait par exemple être rendu public très vite, en mai. Mais les diplomates iront-ils beaucoup plus loin ? À Londres, la position n’est pas du tout la même, May ayant déjà fait savoir que ceux qui feraient « fuiter » les documents de la négociation agiraient « contre l’intérêt national ».
- 2 - Pour Theresa May, éviter l’éclatement du Royaume-Uni
L’équation est désormais connue, pour la cheffe du gouvernement britannique : elle a promis, lors d’un discours marquant en janvier, un Brexit « clair et net ». Elle s’est engagée auprès de ses citoyens à obtenir le retrait du marché unique, mais aussi le refus des compétences de la Cour de justice de l’UE (et donc de toute la jurisprudence liée – ce qui paraît gigantesque) et enfin la sortie de l’union douanière, afin de durcir encore un peu plus la politique migratoire. En échange, elle défend l’idée d’un accord de libre-échange global avec l’UE, qui reprenne des « arrangements » hérités du marché unique, par exemple dans les secteurs de l’automobile ou de la finance.
En interne, ce positionnement semble payer. La conservatrice jouit de sondages favorables. Elle parvient à convaincre des électeurs qui ont voté pour le Brexit et des partisans du maintien, qui reconnaissent qu’il faut acter le résultat du 26 juin 2016. D'autant que ses adversaires directs, du UKIP au parti travailliste, sont mal en point. Mais cette position – le « Brexit dur » – risque de voler en éclats pendant les négociations. Les Européens l’ont déjà prévenue : il n’est pas question pour eux de conserver un accès à la carte au marché unique pour certains types de biens si les autres libertés de circulation, notamment celles des personnes, ne sont pas garanties. Dans quel secteur May finira-t-elle par lâcher ?
La Britannique, peu expérimentée dans les négociations internationales, a menacé en début d'année : elle préfère aucun accord (le fameux « saut du haut de la falaise ») à un mauvais accord. Mais si les discussions bruxelloises tournent au fiasco, ou si elle obtient comme promis ce « Brexit dur », May risque de précipiter en Écosse un référendum sur l’indépendance à l’issue très incertaine. Car les Écossais ont voté en majorité pour le maintien dans l'UE, et certains vivent comme une provocation la volonté de Londres de négocier un « Brexit dur ». Mardi, le parlement régional à Édimbourg a voté un texte autorisant sa première ministre, Nicola Sturgeon, à demander à Londres la tenue d’un nouveau référendum. En théorie, May peut refuser, mais il est peu probable qu’elle s’oppose à une décision du très légitime parlement d’Écosse… Dès lors, cette nouvelle consultation pourrait avoir lieu entre l’automne 2018 et le printemps 2019, c’est-à-dire une fois connu le résultat des négociations. Sauf si, d’ici là, May « adoucit » son Brexit.
- 3 - Pour Michel Barnier, éviter des fissures au sein des 27
À Bruxelles, l’ancien commissaire français de l’équipe Barroso, qui s’était présenté contre Jean-Claude Juncker en 2014 pour diriger l’actuelle Commission, est chargé de piloter les négociations. Il a constitué un groupe d’une trentaine de fonctionnaires expérimentés, où l’on retrouve des membres de son ancien cabinet mais aussi quelques poids lourds de la technocratie bruxelloise, à l’instar de l’Allemande Sabine Weyand, ex-numéro deux de la « DG commerce ».
Dans les mois qui viennent, les Britanniques pourraient bien s’interroger sur la légitimité de l’ancien ministre français, lui qui parle encore un anglais fragile (malgré des cours intensifs) et qui n’occupait plus de fonction officielle depuis 2014 dans la capitale belge. Lorsqu’il avait durci la régulation financière en Europe, dans la foulée de la crise des « subprimes », Barnier avait déjà dû batailler avec certains représentants des intérêts de la City londonienne. Le bras de fer a laissé des souvenirs de l'autre côté de la Manche.